Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:105–111.

SUSAN ZIMMERMANN

Geschlechtsverhältnisse und Arbeitsteilung im Prozess der Industrialisierung

 

Der Alltag von Frauen in den entwickelten Industriegesellschaften des 20. Jahrhunderts war und ist grundlegend geprägt von der sogenannten Doppelbelastung durch Haushalt und Familie einerseits und Erwerbsarbeit andererseits. Forscht man nach den geschichtlichen Wurzeln der sich dahinter verbergenden Aufspaltung der gesellschaftlichen Arbeit in einen bezahlten und einen unbezahlten Teil und der damit verbundenen Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern, so findet man den historischen Bruch irgendwo im Übergang zur Hochindustrialisierung, von der zum Beispiel die österreichische Reichshaupt- und Residenzstadt Wien seit dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts erfasst wurde. Das historisch Neue der proletarisch-industriellen Lebensweise tritt besonders deutlich hervor, wenn man die Erwerbs- und Lebensverhältnisse der Arbeiter- und Arbeiterinnenbevölkerung im Wien der Jahrhundertwende mit denen der Menschen in den ländlichen Hauswirtschaften vergleicht, die in der ersten Phase der Industrialisierung in die sogenannte Protoindustrie eingebunden waren. Für die Geschichte der Frauen wie der Gesellschaft im 20. Jahrhundert ist es von zentraler Bedeutung, dass mit dem Übergang zur Hochindustrialisierung nicht nur eine veränderte Praxis, sondern ein zuvor unbekanntes Prinzip der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung entstand, auf dem spezifische Muster der Ausbeutung von weiblicher im Gegensatz zu männlicher Erwerbsarbeit aufbauten.

 

Der Haushalt als Subjekt der Geschichte

Die Epoche der Protoindustrialisierung war ökonomisch durch die Aufeinanderbezogenheit und den Widerspruch von überregional agierenden Händlern und Unternehmern einerseits, agrarisch gebundenen und in heimgewerblicher Produktion, insbesondere Spinnen, Weben und Sticken für diese Unternehmer tätigen Hauswirtschaften andererseits geprägt. Das Handeln der Menschen, die in solchen ländlichen Familienwirtschaften lebten, war von dem Ziel der gemeinsamen Sicherung der Existenz aller Haushaltsmitglieder geprägt. Von diesem Bestreben der Haushalte her betrachtet spielte es keine Rolle, ob der Beitrag der einzelnen Mitglieder durch sei es gewerbliche sei es agrarische Eigenproduktion, durch Weiterverarbeitung oder durch Verkauf von Arbeitsergebnissen zustande kam. Eine allgemeingültige Hierarchisierung dieser Tätigkeiten gab es nicht. Wer sich womit beschäftigte, entschied sich nach einem Prinzip der Ergänzung der Kräfte, gemäß dem die Arbeitskraft eines jeden Haushaltsmitgliedes so eingesetzt wurde, dass sie in Kombination mit der Arbeit der übrigen Familienmitglieder einen möglichst optimalen Beitrag zur Sicherung der gemeinsamen Subsistenz leistete.

Solange diese Hauswirtschaften keinen außergewöhnlichen Einwirkungen von außen ausgesetzt waren, existierte in ihrem Inneren, aufbauend auf dieser Logik, eine Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern, die in Anpassung an die unterschiedlichen ökonomischen Bedingungen in der Region und in der einzelnen Hauswirtschaft unterschiedliche kulturell tradierte, in manchen Gegenden rigide, in anderen weniger rigide Formen herausbildete.

Der Mechanismus der frühindustriellen Organisation der Produktion beruhte zu einem nicht unwesentlichen Teil auf diesen Verhältnissen in den ländlichen Hauswirtschaften. Die Händler und Unternehmer der Epoche konnten aus der Vergabe heimgewerblicher Auftragsarbeiten an die ländlichen Hauswirtschaften deswegen besonders hohe Profite ziehen, weil sie die darin eingebundenen Arbeitskräfte zu Löhnen „in Gang setzen” konnten, die unter dem individuellen Subsistenzniveau einer proletarisierten Arbeitskraft lagen. Dies war nur deshalb möglich, weil die Existenz der einzelnen Haushaltsmitglieder zumindest zum Teil durch die übrigen Tätigkeiten der Familienwirtschaft, durch Produktion für den Eigenverbrauch oder Tausch auf lokalen und regionalen Märkten gesichert war. Wenn eine solche Familienwirtschaft durch außergewöhnliche Ereignisse wie zum Beispiel einen Ernteausfall oder aber durch strukturelle Veränderungen wie Verschuldung oder Verlust des Bodens in eine stärkere einseitige Abhängigkeit vom Einkommen aus der heimgewerblichen Tätigkeit geriet, konnte die Ausbeutungsrate im Heimgewerbe noch gesteigert werden. Unter dem Primat der Aufrechterhaltung der gemeinsamen familienwirtschaftlichen Existenz führte in einem solchen Fall die Senkung der Löhne zu einer praktisch unbegrenzten Steigerung des Arbeitsaufwandes, insbesondere solange sich noch kaum Möglichkeiten zur Abwanderung und anderweitigen Beschäftigung zumindest von einzelnen Familienmitgliedern boten.

Die haushaltliche Subsistenzorientierung der ländlichen Familienwirtschaften und das Vorhandensein einer wie auch immer schon geschmälerten agrarischen Existenzbasis war in jedem Fall die Grundlage der Profitabilität der protoindustriellen Produktionsorganisation.

Im Inneren der Hauswirtschaften ließ die Einbindung in die heimgewerbliche Produktion das hinter deren kulturell tradierter Arbeitsorganisation verborgene Prinzip der Aufgabenteilung offenbar werden. Gleichgültig ob vermittels der Produktion für überregionale Märkte aus freien Stücken ein Zubrot verdient werden sollte, oder ob man bereits in einseitige Abhängigkeit geraten war, konnte die heimgewerbliche Tätigkeit unter bestimmten Umständen einen radikalen Wandel in der inneren Aufgabenteilung der Hauswirtschaften hervorbringen. So klagte etwa ein zeitgenössischer Beobachter im Stickereigebiet von Vorarlberg darüber, dass, wer eine heimgewerbliche Stickerin heirate, der armseligste Mann sei, denn diese würde die für die Haushaltung notwendigsten Tätigkeiten nicht mehr verrichten. Ein anderer Zeitgenosse zeichnete eine Stube, in der der Mann das Kind umsorgt, während die Frau fleißig spinnt. Eine derartige Flexibilität der Anpassung an sei es auch extreme äußere Umstände war nur möglich, weil nicht etwa das Geschlecht der Beteiligten „als solches”, als sogenannte „Biologie” und auch nicht eine Teilung der Arbeit in Produktion und Reproduktion hinter der geschlechtsspezifischen Zuweisung der Aufgaben innerhalb der Familienwirtschaft stand, sondern das Prinzip der möglichst sinnvollen Ergänzung der vorhandenen Kräfte zur möglichst optimalen Sicherung der gemeinsamen Existenz.

 

Eine neue Asymmetrie

Auch im hochindustriellen Wien der Jahrhundertwende standen den Unternehmern keineswegs atomisierte Individuen gegenüber die allein vom Verkauf ihrer Arbeitskraft lebten. Die Menschen waren erneut in Haushalte eingebunden, in denen ein mehr oder weniger großes Ausmaß an unbezahlter Arbeit verrichtet wurde. Erst dadurch wurde der Lohn, also das, was von bürgerlicher Seite als Marktwert der Arbeitskraft, von marxistischer Seite als der für die Reproduktion der Arbeitskraft notwendige Anteil am durch deren Arbeit wirklich geschaffenen Wert bezeichnet wird, erst in die Grundlage für die Sicherung des Überlebens verwandelt. Doch hatten sich die Verhältnisse zwischen den Mitgliedern der Haushalte und zwischen den unterschiedlichen Arten von Arbeit der einzelnen Haushaltmitglieder, insbesondere zwischen bezahlter und unbezahlter Arbeit und damit im Zusammenhang die Formen der Ausbeutung der Arbeit von Frauen wie von Männern radikal verändert.

Als eine in all ihren Tätigkeiten auf den Erhalt ihrer selbst gerichtete Einheit hatte der Haushalt unter städtisch-proletarischen Bedingungen zu existieren aufgehört. Eine Wiener Arbeiterin konnte auf der Suche nach Wegen zur Sicherung ihrer Existenz im Laufe ihres Lebens viele verschiedene Stationen der Einbindung in unterschiedlichste Haushaltsstrukturen durchlaufen. Vielleicht war sie als junges Mädchen zunächst nur „für die Saison” aus Böhmen nach Wien gekommen und wurde in der sogenannten „Lehrmädchenwirtschaft” gegen Kost und Quartier in den Haushalt des Arbeitgebers aufgenommen. Vielleicht hatte sie sich dann eine Schlafstelle als „Bettgeherin” in einem fremden Haushalt besorgt und ging als Dienstmädchen. Vielleicht arbeitete sie auch als Ledige in der Fabrik, oder sie nahm bei einer „Zwischenmeisterin” Arbeit an, die sich in ihren eigenen Wohnräumen „Mädchen hielt”, die sie im Subunternehmersystem der Bekleidungsindustrie für sich nähen ließ. Bekam sie, gleich ob ledig, verheiratet oder „im Konkubinate” lebend, ein Kind, so bedeutete dies entweder den Übergang zur Heimarbeit. Wenn die Frau weiterhin außerhäuslicher Erwerbsarbeit nachging, so wurde das Kind häufig, „in die Kost” gegeben – zu einer anderen Frau, manchmal auch an eine Verwandte, die über entsprechende haushaltliche Möglichkeiten verfügte und der für die Versorgung des Kindes ein gewisser Betrag bezahlt wurde. Doch ging das Bestreben, waren einmal Mann und Kind vorhanden, nach der Gründung eines eigenen Haushalts, mochte er auch – zunächst – nur aus einem Kabinett in einer fremden Wohnung bestehen.

All diese Haushalts- und Lebensformen waren eindeutig vom Primat des Gelderwerbs geprägt, sie bildeten sich heraus als abhängige Anhängsel der Lohnarbeit. In dem Maße, wie dem Haushalt im Zuge von Verstädterung und Proletarisierung seine eigene, agrarische Subsistenzbasis abhandengekommen war, konnte er zur Existenzsicherung nicht mehr unmittelbar beitragen, war er in einseitige Abhängigkeit vom Gelderwerb geraten und musste sich darauf beschränken, den von außen hereingetragenen Lohn in Leben umzusetzen. Die nicht entlohnte Arbeit im Haushalt war damit zwar nicht verschwunden, aber sie hatte ihren Eigenwert verloren, stellte keinen prinzipiell gleichwertigen Beitrag zur Existenzsicherung mehr dar. Zugleich jedoch war sie der unverzichtbare Bodensatz der industriellen Lohnarbeit, denn ohne sie war jede menschliche Existenz unvorstellbar. Eine Vermehrung der Arbeit im Haushalt, so zum Beispiel Selberkochen, Selberwaschen etc. konnte sogar weiterhin zur Verringerung der für die Sicherung des Lebens nötigen Geldmenge und umgekehrt, aus Unternehmersicht, wiederum zur Verringerung des für die Reproduktion des Arbeiters notwendig zu zahlenden Lohns beitragen. Doch konnte durch eine Vermehrung der unbezahlten Arbeit im Haushalt der einseitigen Abhängigkeit der Haushaltsmitglieder vom Gelderwerb nicht mehr gegengesteuert werden. Die menschlichen Tätigkeiten waren damit im Gegensatz zur vor- und protoindustriellen Epoche in einkommensschaffende, „produktive” Arbeit und in nach außen hin wertlose, gleichzeitig abhängige wie unverzichtbare, „Reproduktion” aufgespalten. „An Sonntagen”, so hieß es in einer Enquete über die Arbeits- und Lebensverhältnisse der Wiener Lohnarbeiterinnen, „arbeitet sie nie, sondern hält an diesem Täge die Wohnung in Ordnung. Vor Beginn der Arbeit besorgt sie die häuslichen Angelegenheiten”. – Und: „Während der toten Saison hungert sie halt etwas mehr”.

 

Die Frauen und die „Reproduktion”

Diese historisch neue Spaltung der gesellschaftlichen Arbeit bildete die Grundlage eines neuen Verhältnisses der Geschlechter und einer neuartigen Unterscheidung in der Ausbeutung von weiblicher und männlicher Arbeit.

Betrachten wir zunächst einmal die Sphäre der unbezahlten Arbeit, so war hier Schritt für Schritt, egal um welchen Typus von Haushalt es sich handelte, vor allem den Frauen die Zuständigkeit für die entwerteten „reproduktiven” Tätigkeiten zugewiesen worden. Mochte dies auch in vielen Fällen oberflächlich betrachtet an hergebrachten und ehemals aus dem Prinzip der Ergänzung der Kräfte entstandenen Aufgabenteilungen zwischen den Geschlechtern anknüpfen, so war dieser Rückgriff auf sogenannte Tradition ein rein formaler, der bestenfalls die ideologische Begleitmusik für die häufig mit rabiaten Methoden erzwungene Zuweisung von unbezahlter Arbeit an Frauen lieferte. Zum Beispiel waren den jugendlichen Zuwanderinnen in der „Lehrmädchenwirtschaft” die häuslichen Tätigkeiten, die sie zusätzlich zu verrichten hatten, häufig völlig unbekannt, und sie mussten sie erst erlernen. Von hier aus betrachtet erhellt sich auch die Frage nach der Bedeutung von weiblicher Gebärfähigkeit und Mutterschaft im Prozess der Zuweisung der Frauen in die neu entstandene, „reproduktive” Sphäre. Zwar verwies die Sorge um ihre (kleinen) Kinder als eine unbezahlte, „reproduktive” Tätigkeit Mütter tatsächlich sozusagen automatisch in die Sphäre der, „Reproduktion”, doch bietet eben dies keinerlei Erklärung etwa für die Verhältnisse in der „Lehrmädchenwirtschaft”. Ganz offensichtlich war vielmehr an die Stelle des alten Prinzips der Ergänzung der Kräfte der Versuch getreten, den Geschlechtsunterschied an sich, als abstraktes Merkmal zur Zuweisung von Menschen in verschiedene Lebenssphären zu benützen – was auch mit dem Begriff des „Sexismus” umschrieben werden könnte.

 

Die Frauen und die „Produktion”

In der Erwerbsarbeit waren ähnliche Muster Grenzziehungen entlang des von den Eigenschaften und Fähigkeiten der konkreten Person völlig abgelösten abstrakten Merkmals, „Geschlechtszugehörigkeit” unverkennbar. Nur zum Teil konnte es der faktischen Bindung von Frauen an die „Reproduktion” zugeschrieben werden, dass sich im Erwerbsarbeitssektor klare Unterscheidungen zwischen weiblicher und männlicher Arbeit, eine „zunehmende Divergenz” weiblicher und männlicher Berufsrollen herausbildeten. Besonders augenfällig wurde dies dort, wo Frauen die Erfordernisse der Sorge für Kinder mit der Notwendigkeit des Broterwerbs nur durch die Übernahme von Heimarbeit vereinbaren konnten und auf dieser Grundlage, „typisch” weibliche Erwerbsarbeitssektoren entstanden. Die eingeschränkten Möglichkeiten dieser Frauen zu freier Bewegung auf dem freien Arbeitsmarkt mögen auch eine Erklärung für die besonders schlechte Bezahlung dieser Arbeit abgeben.

Dennoch zeigt ein genauerer Blick auf die Erwerbsverhältnisse in Wien der Jahrhundertwende, dass es letztendlich in keiner Weise die konkrete Bindung der einzelnen Frau an die „Reproduktion” oder gar eine sogenannte weibliche Biologie war, die für die Herausbildung „typisch weiblicher” und im Durchschnitt deutlich schlechter entlohnter Erwerbsarbeitssektoren verantwortlich zeichnete. Die geschlechtsspezifische Zuweisung von Arbeitsplätzen war vielmehr ein wichtiger Faktor in der in stetem Fluss begriffenen Umgestaltung der Produktionsorganisation. Zum Beispiel fand sich Frauenarbeit gehäuft nicht nur in sogenannten Restproduktionen, deren Wegrationalisierung unmittelbar bevorstand, sondern spielte auch in den fortgeschrittensten und in rascher Entwicklung befindlichen industriellen Leitsektoren eine zunehmend bedeutende Rolle. In der ohnedies expandierenden Wiener Elektroindustrie etwa nahm ihr Anteil zwischen 1902 und 1913 von 12,6 auf 25,2 Prozent zu. Der Einsatz der Frauen diente hier dazu, die Entwertung von Arbeitskraft im Zuge der Umstrukturierung der Produktion mit Hilfe des Einsatzes eines anderen, anhand des abstrakten Merkmales „Geschlecht” unterschiedenen Typus von Arbeitskraft, möglichst reibungslos erst durchzusetzen.

Frauenarbeit war nicht deswegen billig, weil für den entsprechenden Arbeitsplatz weniger Qualifikationen oder weniger Körperkraft nötig war, was schon allein durch die simple Tatsache bewiesen wurde, dass in der zitierten Enquete die Rede immer wieder darauf kam, dass eine weibliche Hilfsarbeiterin auch „auf demselben Platze” weniger Lohn als ein Mann erhielt. Die Geschlechtszugehörigkeit war vielmehr einfach eines der Merkmale, die dazu benutzt werden konnten, Abstufungen des Wertes von unterschiedlichen Arbeitskräften erst zu konstruieren: „Sie sagen, der Werkführer schreibt Einer mehr ein, den anderen weniger. Warum macht er einen Unterschied? Das tut er nur bei den Frauen. Den Männern schreibt er ganz gleich ein, aber bei den Frauen probiert er’s halt. Das sind ja lauter Männerarbeiten, welche die Frauen machen. Nun fällt es ihm auf einmal ein, die Arbeiten, die bisher ein Mann gemacht hat, einer Frau zu geben. Da kann man nicht sagen, ich kann das nicht machen; er gibt uns die Arbeit, damit er weniger zu zahlen braucht.” Die Männer gerieten angesichts dieses Vorgehens zwischen die Stühle der Verteidigung des eigenen Arbeitsplatzes und des Lohnniveaus. Überließen sie auf der einen Seite, so hieß es, sobald „Abzüge gemacht” und weniger gezahlt wurde, ihre „Arbeit gutwillig den Frauen”, so sagten sie auf der anderen Seite den Frauen oft: „Lassen Sie sich das nicht gefallen!”. Insgesamt also erleichterten es die Abstufungen entlang der Geschlechtszugehörigkeit, im Zuge der voranschreitenden Arbeitsteilung, die eine immer größere Polarisierung zwischen einer Mehrheit unqualifizierter und einer Minderheit verantwortungsvoller Arbeit hervorbrachte, die geringere Entlohnung der unqualifizierten Bereiche und damit die Profitabilität dieser voranschreitenden Arbeitsteilung erst auf die Spitze zu treiben.

 

Zwei Welten

Innerhalb des Haushaltes verstärkte die Minderentlohnung der weiblichen Erwerbsarbeit dann den ohnedies vorhandenen Trend zur Zuständigkeit der Frauen für die unbezahlte Reproduktionsarbeit. Es war nicht nur vernünftiger, dass der Mann, der „nuneinmal” mehr verdiente, sich stärker im Lohnarbeitssektor engagierte, sondern dieser Mehrverdienst verlieh ihm angesichts der strukturellen Abhängigkeit des Haushalts und seiner Mitglieder vom Geldeinkommen auch eine zuvor unbekannte Macht. An die Stelle der komplexen und übrigens keineswegs idyllischen oder gewaltfreien Balance von Machtverhältnissen zwischen gegenseitig Abhängigen im vorindustriellen Haushalt war im proletarischen Haushalt die Möglichkeit getreten, dass, wer mehr Geld verdiente, unbezahlte Arbeit der Abhängigen als Dienstleistung erzwingen und in diesem Sinne gewaltförmig agieren konnte.

In dem Maße, wie im Laufe des 19. Jahrhunderts bezahlte und unbezahlte Arbeit auseinanderfielen und sich das neue asymmetrische Verhältnis zwischen beiden etablierte, wurden insgesamt tendenziell zwar Männer von der unbezahlten, Frauen jedoch nicht von der bezahlten Arbeit frei. Diesseits und jenseits des in dieser Form neukonstruierten abstrakten Geschlechtsunterschieds entstanden die zwei Welten der erniedrigten weiblichen „Reproduktion” und der schlecht bezahlten verweiblichten Erwerbsarbeit einerseits und der männlichen „freien Lohnarbeit” andererseits. Der Haushalt geriet zum Verbindungsscharnier zwischen je individualisiert für die Sicherung ihrer Existenz Arbeitenden. Die weibliche Reproduktionsarbeit subventionierte dabei nicht nur die eigene, sondern auch die männliche Erwerbsarbeit zugunsten der Unternehmer.

Der Kampf von Frauen wie Männern, ihre Menschenwürde gegenüber dieser sexistischen Aufspaltung von bezahlter und unbezahlter Arbeit in den industriell-proletaristischen Verhältnissen in Wien der Jahrhundertwende als Einzelne wie gemeinsam zu verteidigen, ist weder in den Akten der bürgerlichen Sozialreform noch in denen der Arbeiterbewegung dokumentiert.

 

 

Die Autorin war 1990–1991 Stipendiatin des Europa Institutes Budapest.

Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:25–45.

GYULA VARGA

Ungarns Landwirtschaft und die EU

 

Auf die außerordentlich interessante und vielumstrittene Frage, ob wir denn Mitglied der EU werden können, und wenn ja, dann mit welcher Landwirtschaft, ist die Antwort etwas paradox. Wir müssen einsehen, dass im Gegensatz zu den unverantwortlichen Äußerungen von vor einigen Jahren unsere Zukunft – vom Gesichtspunkt der Mitgliedschaft aus – völlig unsicher ist, und zum großen Teil gewiss nicht von uns abhängt. Und wenn auch davon, dann gewiss nicht vorwiegend von der Landwirtschaft. Aber was uns und die ungarische Agrarwirtschaft betrifft, steht wohl kaum in Zweifel, dass anstelle des bisherigen passiven und meistens nur auf das Äußerliche achtenden, sich hauptsächlich auf die Administration und die Staatsverwaltung beschränkenden, die Produktionssphäre völlig vernachlässigenden und sich im verschärften internationalen Wettbewerb bisher ausschließlich nur zurückziehenden Verhaltens eine offensive Politik betrieben werden muss. Das wichtigste ist, den Rückgang und die völlige Zerschlagung der Produktion so schnell wie möglich zu stoppen und die frühere Konkurrenzfähigkeit der Nahrungsgüterwirtschaft wiederherzustellen.

Über das Allgemeine hinaus, dass diese Entscheidung in Wirklichkeit eher eine politische ist, und nicht von wirtschaftlichen Überlegungen abhängt, sind unter den wirtschaftlichen zweifellos die Agrarfragen die diffizilsten und vielleicht auch die wichtigsten, aber unbestreitbar die am lautesten und öffentlichsten diskutierten Angelegenheiten. Auch bei uns ist das so, und mehr und öfter wird der sich immer weiter verbreitende falsche und negative Standpunkt vertreten, dass der Preis für unseren Eintritt, sozusagen die Eintrittsgebühr, die Verarmung (wie einige sagen die Erniedrigung) der inländischen Landwirtschaft wäre.

Der unglaublich starke und schnelle Abbau der inländischen Landwirtschaft wurde von der früheren Regierung eindeutig und unmissverständlich als notwendiges Anhängsel bei der Anpassung an die EU-Bedingungen dargestellt. Dies passte auch gut in die Praxis, dass die Erfolgspropaganda anstelle der Eingeständnisse der Misserfolge versucht hat, sich auf die zukünftigen Vorteile der Annäherung zu berufen. Das bittere Bild der täglichen Erscheinungen und die dazu abgegebenen offiziellen Erklärungen haben den Irrglauben nur noch verstärkt und auch im Kreise der Zweifler immer reeller dargestellt –, dass es unser eigenes Interesse wäre, für den Eintritt in die EU die ihrer Märkte beraubte und auch im Übrigen nicht ausreichend „eurokonforme” großbetriebliche Landwirtschaft aufzuopfern.

Alle bisherige Analysen, die sich auf die frühere Entscheidung zum Beitritt, oder den Aufnahmeantrag bezogen, haben gezeigt, dass nicht der arme und kraftlose Agrarsektor, sondern genau das Gegenteil der wahre Vorteil und eine, die Beitrittsverhandlungen realer machende Bedingung ist. Diese Feststellung wurde durch die gerade jetzt stattfindende Beurteilung der Beitrittsgesuche eindeutig bestätigt. Auf dieser Grundlage müssen wir uns auch selbst unmissverständlich klarmachen, dass nur eine konkurrierende und konkurrenzfähige, möglichst billig produzierende und zu Billigpreisen anbietende Landwirtschaft eine Chance zur Mitgliedschaft hat. Allerdings ist diese billig und konkurrenzfähig produzierende ungarische Landwirtschaft dann ein unangenehmer, unbequemer Partner und Konkurrent für die EU-Landwirtschaft. Ein Ungarn mit einer Landwirtschaft, die mit mittelalterlichen Methoden arbeitet, unmodern und elendig ist, kann aber nicht einmal in die Nähe der Union kommen, denn wir verfügen über keinen einzigen anderen, entsprechend starken Wirtschaftszweig. Realistisch ist also unsere Alternative, dass wir unsere Schlussfolgerungen und Strategien dementsprechend auswählen müssen.

Eine relativ billig arbeitende Landwirtschaft hat zahlreiche wichtige Kriterien. Hervorzuheben sind darunter die Produkt- und Unternehmensstruktur, eine auf das gesamte Vertikum der Produkte ausgedehnte Organisation des Marktes, entsprechend stabile und ausrechenbare Preis- und Einkommensverhältnisse, sowie eine notwendigerweise moderne technische Ausrüstung. Auch ohne eine detailliertere Begründung wird man einsehen, dass unter den aufgeführten Faktoren ziemlich enge Zusammenhänge bestehen. So ist beispielsweise die entsprechende Betriebsgröße zu betonen, ohne welche die moderne Technik nicht angewendet werden kann, eine wichtige Bedingung ist das unseren Gegebenheiten und Marktansprüchen gleichermaßen entsprechende Produktangebot, welches nur über dauerhafte und unmissverständliche Preisimpulse übertragen werden kann, und unerlässlich ist auch die Organisation der gesamten Kette: Produktion, Verarbeitung und Handel, die technische und wirtschaftliche Bedingungen für das Sparen mit den Ressourcen sind.

Aus der Aufzählung ist zu erkennen – so viele Kriterien, wie es gibt, so viele Ansprüche und Anforderungen gibt es auch unseren heutigen Gegebenheiten, und was noch wichtiger ist, unserer vorherigen und heutigen Praxis und sogar den verkündeten Bestrebungen gegenüber. Die technischen Grundlagen unserer Produktion sind zum bedeutenden Teil zugrunde gegangen und veraltet. Die Unternehmenswelt ist in einem zerrütteten Zustand und entwickelt sich ohne Haltegriffe, nach „bester fachlicher Einsicht” der Betroffenen, oder nur nach ihrem augenblicklichen materiellen Interesse. Und was vielleicht das wichtigste ist: Die ganze Produktionssphäre muss ohne jegliche Einkommensgarantie, manchmal sogar ohne die geringste Hoffnung auf eine Einkommenserzielung arbeiten. Deshalb sind bei den Entscheidungen die augenblicklichen Gegebenheiten und die kurzfristigen „Überlebensstrategien” dominierend. Darum wird auch die Produktion immer teurer und nur deshalb nicht auffälliger, weil die Quellen aus dem Aufleben des Vermögens genommen werden.

Von welcher Seite wir also auch die Frage betrachten, wir haben uns nicht den viel betonten „europäischen” Anforderungen angenähert, sondern seit Jahren in immer schnellerem Tempo von ihnen entfernt. Außer der Adaptierung einiger internationaler Vorschriften, wie der Regulierung der Qualitätskriterien, der Durchsetzung der GATT-Anforderungen, der Neuordnung der Zölle usw. sind einzig auf dem Gebiet der Marktregulierung erwähnenswerte, wenn auch ziemlich anfängliche Schritte gemacht.

Es bleibt auch sehr wichtig, zu betonen, dass der noch nie gesehene Rückgang der Produktion in den letzten Jahren – entgegen der forcierten Erklärungen – unsere zukünftigen Verhandlungschancen nicht verbessert, sondern im Gegenteil stark verschlechtert. Die Tatsache, dass wir infolge einer fehlenden Warenbasis teilweise die bescheidenen, aber doch immer bedeutenderen Einfuhrvergünstigungen nicht einmal mehr ausnutzen können, verschlechtert ebenfalls unsere Verhandlungsposition, denn so können wir kaum für größere Rahmenmöglichkeiten argumentieren. Einfach formuliert – es gibt nichts, wovon wir etwas erlassen könnten. Die gefährlich zurückgegangene und ihre Kapazität nur in Bruchteilen ausnutzende Nahrungsgüterwirtschaft ist für niemanden gut und vermindert höchstens die Sorgen der Wenigen, deren Berufung es wäre, oder gewesen wäre, die Bedingungen für die Marktchancen zu schaffen. Es kann wohl kaum ein Zufall sein, dass in den letzten Jahren gerade dieser Kreis andauernd von den Gefahren der Überproduktion auch bei solchen Produkten sprach, deren Marktchancen – zwar manchmal mit Preisnachlässen, oder manchmal Stützungsbedarf – immer bestanden haben und auch heute noch real sind. Bekannt ist die ungesegnete Situation in der Getreideproduktion, so die zahlreichen offiziellen Äußerungen über das „unverkäuflich” viele Getreide, während Getreide noch nie ein „Ladenhüter” war. Die 1994 sehr großzügig bestätigte Exportunterstützung wurde schließlich selbst von der Regierung durch ihre von der „hervorragenden Ernte” und dem dadurch zu erwartenden großen Getreideüberfluss redenden und mit der Absicht der Verleugnung der Krise kombinierte Prognose sowie das verblüffend kleinliche Zaudern gegenüber dem garantierten Getreidepreis herausprovoziert. Die Tatsache schließlich, dass die „Gefahr” der eventuellen Einhaltung der gesetzlich fixierten Preisgarantie den großen Schrecken ausgelöst hat, bestätigt wiederum die Ungelöstheit der Marktregulierung. Es wiederholte sich der Fall von vor einigen Jahren, als der verkündete Garantiepreis gerade dann verändert wurde, als man ihn eben hätte anwenden müssen. Wesentlich ist, dass wir es nicht zulassen dürfen, dass unsere Produktion weiter zurückgeht, obwohl für das Stoppen dieses Prozesses jetzt schon bedeutendere materielle Opfer und organisatorische Maßnahmen notwendig sind. Ihre Erweiterung muss schließlich dann während des Prozesses der Umwandlung der Produktstruktur stattfinden. Die schnellstmögliche Steigerung der Produktion ist aus mehreren Gründen unerlässlich geworden, vor allem wegen des Beschäftigungszwanges. sowie im Interesse des Exportes, denn die Warenfülle ist schneller verschwunden, als das die größten Pessimisten gedacht hätten.

Nach der Darlegung des allgemeinen Bildes und Problemkreises soll nun von den konkreteren Detailfragen die Rede sein, die während der praktischen Durchführung des Anpassungsprozesses auftauchen, oder zumindest ständige Beachtung verdienen. Deren Anzahl ist natürlich größer, als im Folgenden aufgezählt, aber diese dürfen auf keinen Fall außer Acht gelassen werden:

1. Das Zielsystem der Agrarproduktion

2. Die betriebliche und Unternehmensstruktur

3. Die Produktivität

4. Preise, Steuern, Unterstützungen

5. Marktregulierung

6. Strategien und das Arsenal des Agraraußenhandels

7. Beschäftigungs- und Sozialpolitik

8. Regionale Entwicklung

9. Umweltschutz

10. Das Informationssystem der Landwirtschaft

 

1. Das Zielsystem der Agrarproduktion

Der Unterschied zwischen der EU und Ungarn besteht auf definitive Weise darin, dass die EU heute – weit über die bei der Gründung gestellten Selbstversorgungsziele hinaus – stark stützungsbedürftig ist und um den durch Exporte abgeleiteten Abbau ihrer Produktüberschüsse kämpft (bisher eigentlich recht erfolglos), wogegen für Ungarn der Agrarexport lebenswichtig ist. Im Gegensatz zu der im EU-Raum schon als selbstverständlich zählenden, wenigstens 50 %-igen Stützung ist in Ungarn die Stützung der landwirtschaftlichen Produkte minimal, die früher (entgegen den falschen Rechnungsangaben der OECD-Studie, Q.: 4.) nicht die 20–25 % überstiegen hat. Hinsichtlich der Zukunft sind die Bestrebungen noch eindeutiger: Die EU wird früher oder später gezwungen sein sich wirklich auf eine Selbstversorgung einzurichten, im günstigeren Fall sogar auf einen Nettoimport, für Ungarn hingegen gibt es keinen anderen Ausweg für die Schaffung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichtes, als dass die Agrarsphäre wieder den bereits früher erreichten Exportwert von ca. 2,5–3 Milliarden $ erreicht.

Der Konflikt der so formulierten und offenbar gegensätzlichen Bestrebungen scheint nur so lösbar zu sein, wenn neben den bisherig einseitigen und forcierten EU-Exportbestrebungen auch die anderen Märkte wieder einen entsprechenden Raum bekommen. (Charakteristisch ist für die heutige Situation, dass trotz der erdrückenden Einseitigkeit unserer Orientation 1993 unser Export in die EU wieder auf das Niveau von vor einigen Jahren zurückgefallen ist, teils aufgrund der Geschlossenheit des Marktes, teils wegen der fehlenden inländischen Warenbasis. Der Import ist demgegenüber in fantastischem Tempo gestiegen, zwischen 1991 und 1994 ist der ungarische Exportüberschuss infolge eines Exportrückganges von 35 % und eines Importanstieges um 150 % auf 32% zurückgegangen (nach eigenen Berechnungen des Autors). Vor allem Osteuropa und die Nachbarländer können wieder Käufer für die ungarischen Agrarprodukte werden, aber mit nicht zu teuer transportierbaren Produkten würde es sich auch auf allen anderen Märkten lohnen, zu bleiben oder dort einzusteigen.

 

2. Die betriebliche und Unternehmensstruktur

Der Unterschied auf diesem Gebiet ist besonders augenfällig. Allerdings hat er bei weitem keine solchen kreuzgefährlichen Folgen, wie dies im Verlaufe der wütenden Kleinbetriebskampagne der letzten Jahre als Begründung für die, eine wirtschaftliche Zweckmäßigkeit oftmals spektakulär entbehrenden Maßnahmen seitens der Rechtsprechung und der Regierung – oftmals sogar mit ausgesprochen drohendem Akzent – geschildert wurde. In der EU dominieren die Familienbetriebe, aber mit gewaltigen Größenunterschieden innerhalb und zwischen den Ländern (was das Zehn- bis Fünfzehnfache der Grundfläche oder des Produktionsvolumens betragen kann). Tatsache ist, dass im westlichen Teil Europas traditionell die Familienbetriebe dominierten, die aber schon seit Jahrzehnten mit gewaltigen staatlichen Subventionen und örtlich sehr strengen administrativen Beschränkungen vor der von der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit getriebenen schnellen Konzentration geschützt werden. Dennoch verringert sich die Zahl der Betriebe und der von der Landwirtschaft lebenden Menschen schnell und das Leben beweist die wirtschaftlichen Vorteile der größeren Produktionsrahmen Tag für Tag.

Im Gegensatz dazu war in Ungarn eher die großbetriebliche Produktion tiefer verwurzelt egal ob man auf die fernere oder nähere Vergangenheit zurückblickt. Zumindest genauso wichtig ist auch die Existenz eines zur hauptsächlich so organisierten Produktion erstellten Mittelsystems mitsamt seiner physischen und geistigen Infrastruktur. Von diesem zu einer anderen Struktur überzugehen, bei der eben die kleinen Abmessungen den größten Wettbewerbsnachteil bedeuten, wäre nicht nur unsinnig sondern, wie es die einzelnen Versuche zeigen, aufgrund des erdrückenden Kapitalmangels und der unbefriedigenden Rentabilität auch unmöglich.

Für uns ist also in der EU auch heute nicht die bayrische, oder im besseren Falle die französische oder dänische Praxis das maßgebende Beispiel, sondern z.B. die der ostdeutschen Länder, wo sich nach der Wiedervereinigung des Landes eine ausgesprochen großbetriebliche Struktur entfaltet hat, obwohl die mit kräftigem Investitionskapital nachdrücklich in Szene gesetzten, westlichen Angebote am Anfang fast nur die Familienbetriebe propagierten. Die EU war zunächst dagegen, ergab sich aber langsam der von anteilsmäßig hohen Kapitalgesellschaften, den teilweisen Produktionsgenossenschaften und der auf Lohnarbeit basierenden Unternehmungen bestimmten, stark konzentrierten Agrarstruktur. Und während vor ein-zwei Jahren die offiziellen ungarischen Regierungserklärungen die inländische Fachwelt noch vor den EU-fremden Großbetrieben warnten und neben diesen Warnungen auch sonstige nachdrückliche, diskriminative Maßnahmen trafen, hat sich die „gemischte” Struktur in Deutschland kontinuierlich ihr Existenzrecht erkämpft. Dort versuchte man nämlich, von der Realität der Gegebenheiten und nicht von den alt her würdigen Empfehlungen der Ideologen ausgehend, die Agrarstruktur neu aufzubauen.

Auch für uns gibt es keinen gangbareren und sinnvolleren Weg. Im Falle der auf Massenproduktion aufbaubaren Zweige verfügen die Großbetriebe über einen komparativen Vorteil, eine Absage davon würde also nur unseren, sich aus anderen Gründen ohnehin ausreichend ergebenden Wettbewerbsnachteil verstärken. Gleichzeitig damit muss jene – sich übrigens schon seit Jahrzehnten verstärkende Arbeitsteilung verstärkt werden, die in den arbeitsintensiven Zweigen auf die auf familiärer Basis geschaffene Arbeitsorganisation aufbaut, einbegriffen auch die als „ungarische Tradition”, oder „ungarisches Modell” anzusehende, als Teilzeitbeschäftigung geltende „Kleinproduktion”, die ein ganzes Arsenal sinnvoller Kombinationen anbietet. Die Wahrheit gegenüber den propagandistischen Behauptungen ist aber, dass die EU zwar (aus sozialen Überlegungen) besonders die konkurrenzunfähigen Kleinbetriebe unterstützt, aber es ist nicht wahr, dass sie die großen verbietet. Im Endeffekt wird somit die keine besondere Unterstützung erfordernde betrieblich-unternehmerische Struktur nicht zu einem Klotz am Bein, sondern eben gerade zu einem vorteilhaften Argument.

 

3. Die Produktivität

In den letzten Jahren hat sich die Kluft zwischen der technischen Ausrüstung der Produktion und der dadurch bestimmten Arbeitsproduktivität zwischen der westlichen und der östlichen Region Europas wiederum stark vergrößert. Unser Aufholungsprozess seit den 70er Jahren, der in erster Linie in der Massenproduktion einen – auf großen Flächen und wirklich auf der im Weltmaß höchsten Technologie basierenden – Erfolg brachte, ist heutzutage wieder durch einen immer größer werdenden Rückstand abgelöst worden. Der Hauptgrund besteht in der Veralterung der vorhandenen Produktionsmittel und einem fast völligen Ausbleiben ihres Ersatzes.

Darüber hinaus hat sich auch die Produktionstechnologie zu ihren Ungunsten verändert. Der Zwang zum Sparen mit den Mineraldüngern, Pflanzenschutzmitteln und sogar dem entsprechenden Zucht- und Vermehrungsmaterial hat zu einem drastischen Rückgang der früher auch international als gut geltenden Erträge und – was wenigstens genauso beachtenswert ist – zu gewaltigen Ertragsschwankungen, einer sog. „Wetterabhängigkeit” geführt. Gegenüber der bekannter Weise übermechanisierten und sehr kapitalbedürftigen, aber große Erträge produzierenden westlichen Landwirtschaft sind wir deshalb in Wettbewerbsrückstand geraten: Der Ertrag pro Ressourceneinheit hat sich verringert, außerdem wurde die vermarktbare Produktmenge unberechenbar. Gleichzeitig müssen wir mit „Überflüssen” kämpfen, die wir billig loswerden müssen, und mit relativem Mangel, der teuer und schnell ersetzt werden muss.

Der technische Rückstand hat auch schwere Folgen für die Entwicklung der Produktqualität. Für die Exportfähigkeit gibt es heute auch dort schon strenge Qualitätsanforderungen, wo vor Jahren noch die Anspruchslosigkeit charakteristisch war, für die protektionistischen Bestrebungen wiederum kommen die Qualitätsbeanstandungen, wie auf dem Tablett serviert, wobei wir in zunehmender Zahl auch unsere eigene Verantwortung anerkennen müssen. Wenn schon bei den für den Export beabsichtigten Produkten die sich aus technischen und technologischen Gründen ergebende mindere Qualität so häufig ist, kann man sich unschwer vorstellen, welche Riesenaufgabe es für uns bedeutet, den Binnenmarkt an die EG-Normen anzupassen. Dies ist nämlich organischer Bestandteil der Harmonisierung.

Die Modernisierung der Produktion ist also Bedingung für die Konkurrenzfähigkeit und auch für die allgemeingültige „Salonfähigkeit”. Dazu ist (oder wäre) eine radikale Anschauungsänderung und eine Beseitigung der fast stimulierten Anarchie notwendig. Beispielsweise müsste der Import von veralterten Technologien, oder die Betreibung von auf die hygienischen Anforderungen einfach pfeifenden Lebensmittel- und Handelsbetrieben verboten werden. Die Hauptaufgabe gehört natürlich in die aktive Sphäre. Dringend notwendig wäre die Ausarbeitung eines solchen Programmpaketes, in dem zumindest für die hauptsächlichsten Produktvertika die Entwicklungsstrategie ausgearbeitet und abgestimmt wird, die in keinem entwickelten Land einfach nur den spontanen Marktprozessen überlassen bleibt. In der über ein gewaltiges Ressourcendefizit verfügenden Nahrungsgüterwirtschaft ist das gleichzeitig auch die Bedingung für die Sparsamkeit. Der technische Anschluss an die EU kann – gerechnet mit einem höchstens ein Viertel oder ein Drittel so großen Bedarf pro Flächeneinheit in der ungarischen Landwirtschaft – auch bei einer Erhöhung des heutigen jährlichen Investitionsvolumens auf das Drei- bis Vierfache bis zur Jahrtausendwende andauern.

 

4. Preise, Steuern, Unterstützungen

In Ungarn läuft der Übergang zur Marktwirtschaft seit fast einem Jahrzehnt im Zeichen der Liberalisierung der Preise mit dem Abbau der Unterstützungen und einer mit der Modernisierung des Besteuerungssystems parallel laufenden Steuererhöhung ab. Im Zeitraum vor dem politischen Machtwechsel hatten die wichtigsten Entscheidungen für die Preisregulierung die meisten Preisgarantien (schließlich auch bei Getreide) im Wesentlichen aus der Produktionssphäre ausgeschlossen, im Verbraucherkreis hingegen war ein System von freien oder nur locker begrenzten Preisen allgemein geworden, nur bei einigen Artikeln wurden Preismaxima eingeführt. Parallel dazu wurden die Verbraucherpreissubventionen radikal abgebaut und bei den Produzenten fand man geringere, in der Verbrauchersphäre hingegen bedeutende Steuererhöhungen vor.

Im Zeitraum 1990–94 hat sich dieser frühere Prozess fortgesetzt, der auf der Beseitigung der ganzen und summa summarum für schädlich erklärten staatlichen Garantien und dem radikalen Abbau der Unterstützungen aufbaute. Im Zeichen des naiven Glaubens an die Allmächtigkeit des Marktes und der stimulierenden Unterstützung des erdrückenden Defizites im Staatsbudget begann die Agrarregierung ohne Übersicht mit der Übernahme der „Prinzipien der reinen Marktwirtschaft” in die Praxis. Alle Subventionen für die Verbraucherpreise bei Lebensmitteln wurden aufgehoben, die MWST bei Lebensmitteln eingeführt, fast der vollständige Kreis von Produktionsunterstützungen wurde abgebaut und im Vergleich zu früheren Jahren wurde auch die Exportsubvention bedeutend, um etwa 30–50 % verringert.

Die von der OECD und dem AKII in vielen Sachen bedeutend abweichenden Berechnungen (Q.: 2. und 4.) stimmen darin ziemlich überein, dass der die vollständige Unterstützung der Landwirtschaft zum Ausdruck bringende, sog. PSE-Koeffizient von 1989 bis 1992 auf mindestens die Hälfte, eventuell aber sogar auf ein Drittel zurückgegangen ist, und sein Absolutwert ist noch mehr zurückgegangen. (Den Berechnungen von Mészáros und Spitalszky zufolge sank der PSE Koeffizient zwischen 1987 und 1992 um jährlich 31 %, das Unterstützungsvolumen um jährlich 34 %, schneller als im als „Weltrekorder” angesehenen Neuseeland.) Mangels detaillierter Berechnungen kann man die Abzüge, als Gegenpaar zu den Unterstützungen, nur schätzen, wo nur deshalb keine bedeutende Steuererhöhung eintrat, weil sich kein Einkommen bildete. Eine Ausnahme bildet die Verbrauchersphäre, wo die Menge der Steuern für die Bevölkerung schneller stieg, als die Einkommen.

Im krassen Gegenteil dazu sank in der EU der PSE Koeffizient zwischen 1987 und 1992 um nur 1 %, wegen der dynamischen Produktionssteigerung stieg das Unterstützungsvolumen sogar um etwa jährlich 4 %. Genauso schreiend ist der Widerspruch auch auf dem Gebiet der Preisregulierung, wo in der EU die Produzenten, die Exporteure und Importeure eine Vielzahl an Garantien und Gebundenheiten schützt, beziehungsweise beschränkt, mit einer die härtesten Tage der Planwirtschaft zitierenden Strenge, und der die damalige weit übersteigenden Zentralisierung und Präzision.

Das Wesen besteht einerseits darin, dass diese unberechenbaren Preisschwankungen und die Preisbildungsfreiheit, die auf dem ungarischen Produktions- und Verbrauchermarkt seit 1990 – mit kräftiger Unterstützung der Regierung – entstand, wegen des totalen Fehlens der Einkommensgarantien für die Produzenten, aber auch wegen dem immer stärkeren Ausgeliefertsein der Verbraucher unhaltbar ist. Hier liefert uns die EU-Praxis sehr viele Erkenntnisse, denen zu folgen wäre. Als knallharte Realität müssen wir aber den Unterschied in den zur Verfügung stehenden Ressourcen betrachten, und deshalb können wir, selbst wenn wir wollten, nicht annähernd solch stabile, und vor allem solch hohe Einkommen den Produzenten garantieren, wie das die meisten Länder der EU kennzeichnet und was natürlich meistens auch wünschenswert wäre.

 

5. Marktregulierung

Schon aus dem über die Preise und das Zielsystem Gesagten ging eindeutig hervor, dass sowohl bei den zur Verfügung stehenden Mitteln, aber auch selbst bei der Aufgabe der Marktregulierung wesentliche Unterschiede zwischen Ungarn und der EU bestehen. Deshalb muss der letzte Satz des vorangegangenen Punktes so fortgesetzt werden, dass bei uns das Wesen heute noch nicht in erster Linie in der maximalen (oder auf ein gewisses Maß geschehenden) Erhöhung des den Produzenten zu garantierenden Einkommensniveaus liegt, sondern viel eher in der Erhaltung der Funktion und Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus – neben den unvermeidbar eintretenden Störungen – und in der Bewahrung der Berechenbarkeit. Dieses Prinzip kann als Realität natürlich nur dann angenommen werden, wenn die Einkommen mindestens das zur Reproduktion notwendige Niveau erreichen, wenn also die Produktion insgesamt genommen nicht defizitär ist.

Die ungarische Praxis der letzten Jahre hat gezeigt, dass die unmäßige Schwankung der Preise innerhalb eines Jahres an sich schon schwere Verluste aufgrund der kritischen Liquiditätsumstände und der hohe Inflationsrate verursacht. So könnte die relative Preisstabilität allein – die natürlich nicht mit der sich aus der Qualität, oder der Saisonalität ergebenden Preisdifferenzierung verwechselt werden darf – dem produktiven und verarbeitenden Sektor bedeutende Einsparungen bringen. In der heutigen Lage, wo es zwar völlig offensichtlich ist, dass die Stabilisierung der Marktverbindungen, die volle Strenge gegenüber der Einhaltung der Verträge und der Ausbau dauerhafter Beziehungen elementares Interesse eines jeden sein müsste, ist es eine Naivität und sogar schwere Unverantwortlichkeit zu erwarten, dass die Teilnehmer am Markt dies alles von allein erkennen werden und infolge ihrer freiwilligen Entschlüsse und spontan entwickelter ziviler Initiativen schnell sich selbst und auch den Markt organisieren. Davon kann überhaupt nicht die Rede sein!

Die fast völlig demoralisierte Wirtschaftssphäre, wo jeder nur kurzfristig denkt, wo Großhändler und Lebensmittelverarbeitungsbetriebe an Standorten der Produzenten – aus der Aktentasche und in bar – Millionensummen für die Lieferungen ausbezahlen, ist ungeeignet für die übrigens so wünschenswerte Selbstorganisierung geworden. Unserer Überzeugung nach wird, wenn der Staat keine Initiative ergreift und keinen stimulierenden Anstoß sowie rechtliche und finanzielle Garantien gibt, der jetzige ungesegnete Zustand auch nicht zu existieren aufhören.

Das meiste können der Staat und die Regierung über die Marktordnungsinstitutionen und deren wirksame Funktion tun. Es gibt sowohl ein Amt, als auch ein Gesetz, aber beide bedürfen einer grundlegenden Korrektur. Das Gesetz wollte zu viel und bekam dementsprechend wenig. Der Hauptgrund lag darin, dass weder die notwendige finanzielle Deckung, noch die notwendige Selbständigkeit für die als Aufgabe gestellten Eingriffe vorhanden sind. Einnahmen gibt es nicht, weil bei den Produzenten kein Einkommen zustande kommt, also können keine gemeinsamen Fonds geschaffen werden. (In der EU sind auch die Einnahmen aus der Importabschöpfung bedeutend, mit diesen können wir aber, jedenfalls unter normalen Umständen, nicht besonders rechnen.) Ein Vorschuss für die zum Eingriff auf dem Markt notwendigen Finanzfonds ist bisher noch nicht erfolgt, und deshalb hat die oftmals enttäuschende Praxis der letzten Jahre (z.B. das Rückziehen der Preisgarantie, das Marktfeilschen um die Einhaltung des Gesetzes und die zur politischen Diskreditierung der Partner unternommenen zahlreichen Schritte der Regierung) die Berechtigung des Amtes und überhaupt der Marktregulierung eher in Zweifel gezogen, als bestätigt.

Da es keinen anderen Weg gibt, muss das bisher Begonnene weitergeführt werden, was – ob es die EU gibt, oder nicht – eine der wichtigsten Bedingungen für die Funktionsfähigkeit der inländischen Agrarwirtschaft ist. Im Verlaufe der unvermeidlichen Modifizierung des Gesetzes müssen die Kreise der zentralen Garantien enger gezogen, dazu aber auch die finanziellen Fonds geschaffen werden. Man muss auch aufhören mit der Duldung der inflationierenden Produktenrate, die die Interessenvertretung ins Lächerliche zieht. Die Preisgarantie ist der Schlüssel der Marktregulierung. Die Diskussion, auf welchem Preisniveau diese Garantie liegen sollte, ist objektiv schwer zu entscheiden.

In Kenntnis unserer materiellen Kräfte kann dieser Preis nur ein bescheidenes Einkommen bieten, darf aber keinesfalls unter die Selbstkosten gehen, da er dann seinen Sinn verliert. Wichtig ist die Einbeziehung entsprechender Qualitätskriterien und auch, dass sich die Regierung „das Ganze zwischendurch nicht anders überlegen kann”, weil ansonsten das Vertrauen dahin ist und das alles keinen Sinn hat. Die Preisgarantie (von der man auf erschreckende Weise die Aufkaufgarantie trennen will) ist nicht nur eine reine wirtschaftliche Promesse, sondern gleichzeitig ein sehr bedeutsames wirtschaftspsychologisches Mittel, mit dem auf die unbekannte Zukunft bezogene Entscheidungen der Produzenten und Händler im normalen Rahmen gehalten werden können. Bei den öffentlichen Streitereien, den großspurigen Erklärungen der Regierung und der Interessenvertretungsorgane fehlte die Kenntnis dieser Tatsache sicherlich. Auch das muss, unter Verzicht auf die unverantwortlichen Erklärungen, verändert werden. Die Initiativrolle liegt auch hier auf der Seite der Regierung.

Eine schwierige Aufgabe ist die Konsolidierung des Produktenkreises, der außerhalb des Getreide-Fleisch-Vertikums liegt (welches die direkte Marktregulierungsordnung für Brotweizen, Milch, Schlachtrinder und wahrscheinlich unvermeidlich Schlachtschweine auf das Ganze ausgedehnt wirksam reguliert). Hier müssen auch die Marktteilnehmer selbst sehr aktiv und initiativ bei der Erarbeitung der Spielregeln mitarbeiten und sogar bei der Erschaffung der zur Funktion notwendigen Finanzfonds eine Rolle übernehmen. Zu Anfang ist natürlich eine staatliche Hilfe vonnöten die in Form von Steuerbegünstigungen gegeben werden könnte, damit würde auch die Verantwortlichkeit der selbständigen Wirtschaft demonstriert werden.

Die Aufgabe ist auch politisch nicht einfach, weil in letzter Zeit die gegenüber dem MOSZ (Zentralverband der Landwirtschaftlichen Produzenten und Genossenschaften) geschaffenen zahlreichen kleineren Organisationen Träger von parteipolitischen Bestrebungen sind, mit sehr gemischter fachlichen Vorbereitung und unterschiedlichem Hintergrund, aber mit einer bedeutenden öffentlichen Unterstützung. Die Lösung liegt darin, dass der Staat eindeutige Spielregeln für die Interessenvertretungsorgane auf „autonomer Verwaltungsbasis” bestimmt, die man übrigens auch in der Zukunft nicht als Gegner, sondern als Partner betrachten sollte.

 

6. Strategien und das Arsenal des Agraraußenhandels

Das Dasein auf dem Weltmarkt und der Wettbewerb sind nichts Neues für die ungarische Nahrungsgüterwirtschaft. Neu ist, dass wir mit einer immer geringer werdenden inländischen Warenbasis und einem immer unsichereren Produktionshintergrund in einem ebenfalls grundlegend veränderten, aber seinen Protektionismus kaum schwächenden Westeuropa und dem völlig zerrütteten, kaum ausrechenbaren, aber – trotz der Verluste – noch immer einen wichtigen Markt bildenden Osteuropa unseren Mann stehen müssen. Und neu ist auch, dass die Liberalisierung des Außenhandels neben den positiven Wirkungen zahlreiche, bisher noch nicht ausreichend ernstgenommene negative Folgen mit sich brachte, denken wir dabei nur an eine mangelnde Abstimmung beim Auftreten auf den Außenmärkten, oder an den wenig kontrollierten und für die Inlandproduzenten wahrscheinlich sehr negative Folgen bringenden, aber auch für die Verbraucher nicht unbedingt vorteilhaften Lebensmittelimport. Die Zersplittertheit, sogar das Fehlen der zur Funktion notwendigen minimalen Konzentration, die heute die sich mit dem Export und Import beschäftigenden Firmen kennzeichnet, ist in Zukunft unhaltbar, und auch auf administrativem Wege muss dieser Zustand beseitigt werden.

Bei der Stimulierung des Exportes spielt neben der Liberalisierung der Ausfuhr die Subventionierung die wichtigste Rolle. Hier ist der chronische Konflikt zwischen Bedürfnissen und Möglichkeiten charakteristisch, und das alte Dilemma besteht darin, wer im Interesse des gewünschten Zieles unterstützt werden muss, oder wen es sich zu unterstützen lohnt. Soll dem eine Unterstützung gegeben werden, der nicht ausreichend konkurrenzfähig ist, oder muss der gefördert werden, der mit den günstigsten, oder überhaupt günstigen Ergebnissen arbeitet? Gemäß der leider weiterlebenden – und aufgrund des Finanzmangels auch meistens zur Geltung kommenden Praxis unterstützen wir meistens die Schwachen, obwohl sich damit auch die Markterhaltungsabsicht verstärkt. Gleichzeitig schmälert sich aber aufgrund der allgemeinen Schwächung unser Wettbewerbsfähigkeit und der Entwicklung der Agrarweltmarktpreise auch der Kreis der Produkte die überhaupt keiner Exportunterstützung bedürfen. Somit gehen wir ungewollt ebenfalls in die Richtung, dass im Wesentlichen jeder Export eine gewisse „Grundstützung” bekommt und darüber hinaus gibt es die durch die Geldressourcen begrenzten produktspezifischen Überschüsse. Wir sind der Meinung, dass im Interesse der Erreichung einer effektiven Struktur diese Richtung verstärkt werden muss, damit die besseren Produkte Raum gewinnen und sich die konkurrenzfähigen Zweige zu Ungunsten der Unvorteilhaften weiterentwickeln. Der weitere Vorteil der Verstärkung des normativen Vorteils liegt darin, dass sich der Subjektivismus und der Kampf zwischen den einzelnen Branchen um die Eroberung der Geldressourcen verringern.

Heutzutage verstärkt sich die Ansicht, dass der Großteil der Exportunterstützungen vom Außenhandel und der Rest von der Nahrungsgüterindustrie eingesteckt würde, und im Endeffekt gerade die am wenigsten bekommen, für die die Unterstützung bestimmt war, die Landwirtschaft. Darin liegen natürlich viele spekulative Elemente, aber sicher ist, dass im Kampf um die Verwirklichung der Interessen die Situation der Landwirtschaft die schwächste ist, und der Außenhandel am ehesten in der Lage ist, nur solche Geschäfte anzunehmen, die ausreichende Chancen für einen entsprechenden Profit bieten. Unter normalen Verhältnissen müsste sich dieser Konflikt im Marktwettbewerb selbst lösen, dafür stehen aber heute die Chancen gering. Somit besteht ein ziemlich großer Druck in der Richtung, dass die landwirtschaftliche Produktionssphäre bei der Exportunterstützung bevorteilt werden, d.h. sie die Subventionen bekommen müsste. Zumindest formell wird diese Argumentation von dem Umstand unterstützt, dass in der EU die Landwirtschaft der Adressat der Exportsubventionen und die Lebensmittelindustrie Teil der nicht unterstützten Wettbewerbssphäre ist. Die hiesige Adaption dieser Lösung wäre aber nur dann eine reale Möglichkeit, wenn wirklich die bescheidene aber sichere Einkommensgarantie der landwirtschaftlichen Produktion gelöst werden könnte. Leider besteht dafür heute keine reale Möglichkeit, und zwar nicht nur aufgrund des fehlenden Geldes, sondern zumindest im gleichen Maße wegen der zerrütteten Verhältnisse.

Ein relativ neues, aber dennoch ziemlich nervendes Problem der Nahrungsgüterwirtschaft ist die für viele unerwartet eingebrochene Importkonkurrenz, der Raumgewinn der den Binnenmarkt immer stärker erobernden ausländischen Waren. Und zwar nicht unbedingt mit besseren und billigeren Waren, sondern oftmals infolge der die ausländischen Waren begünstigenden Unterstützungen. Das Land ist gleichzeitig nicht auf diesen Druck vorbereitet, es gibt (bzw. es gab bis zum Ende des Jahres 1994) kein entsprechendes Schutzzollsystem, und selbst andere Schutzmittel können von uns nicht eingesetzt werden (z.B. das auf Vereinbarungen basierende Importgenehmigungssystem), weil die elementarsten Spielregeln einfach technisch nicht durchgesetzt werden können. (Der Begriff des illegalen Imports hat schon seine vollkomme Existenzberechtigung, verschiedenste Methoden des Zollbetruges, gegenüber denen die Behörden bisher vollkommen machtlos waren, sind bekannt.) Deshalb muss neben einer Ordnung der Zölle vor allem dafür gesorgt werden, dass die Rechtsregeln bei der Abwicklung des Importes restlos zur Geltung kommen. Die inländische Nahrungsgüterwirtschaft hingegen muss auch dann präferiert werden, wenn der Import – durch die Unterstützungen aus dem Herstellerland – etwas billiger ist.

Bezüglich der anwendbaren Methoden entscheiden die finanziellen Quellen. Dennoch wäre es falsch zu vergessen, dass unsere Unterstützungs- und Marktschutzpolitik im Zusammenhang mit unseren GATT-Vereinbarungen stehen muss. Fast unabhängig davon, wie das die Anderen einhalten, oder uns gegenüber verletzen. Von der EU können wir auf diesem Gebiet weder ein Verständnis, noch eine vergünstigte Behandlung erhoffen, sondern wir müssen uns eher darauf vorbereiten, wie wir ihre weitere Expansion bremsen können.

 

7. Beschäftigungs- und Sozialpolitik

In der heutigen Übergangssituation macht sich das Fehlen eines gut funktionierenden Beschäftigungs- und Sozialsystems besonders stark bemerkbar. Das ist leider so, obwohl mit den Vorbereitungen zur Umverteilung der Aufgabe der Handhabung der Arbeitslosigkeit aus der betrieblich- unternehmerischen in die volkswirtschaftliche Sphäre, sowie der Ausarbeitung der dazugehörigen Rechtsregelungen und sogar zum Teil der Schaffung der Finanzfonds relativ zeitig begonnen wurde. Die sturzflugartige Abnahme der Arbeitsplätze und ihre starke geographische Konzentration wurden aber zu einem wesentlich größeren Problem als erwartet. Im Anfangszeitraum wurde die Frage der Arbeitslosigkeit von der Regierung noch als Erscheinung der positiven Veränderungen bewertet und behandelt, man musste aber schnell erkennen, dass die Kasse nur übergangsmäßig erweiterbar war und sogar Erschöpfungsanzeichen zeigte. Deshalb verringerte sich die Höhe und der Zeitraum der Versorgung, ein Teil der sowieso unerwünschten Arbeitskräftebasis der landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften wurde sogar – „dank einiger Gesetzeslücken” – aus dem Kreis der Berechtigten ausgeschlossen.

Gleichzeitig muss auch festgestellt werden, dass von den Betroffenen – obwohl nicht genau bekannt ist, wie viele Arbeitslose es gibt – sehr viele arbeiten, und die sogenannte Schwarzarbeit, ohne Steuern zu zahlen, fast schon allgemein verbreitet ist. Gleichzeitig wahr ist also die Tatsache des darauf Angewiesenseins und des Betruges, nebeneinander existieren die gesellschaftliche Hilfe und die gesellschaftliche Gleichgültigkeit, und es ist offensichtlich, dass die wirklich darauf Angewiesenen nicht getrennt von denen Hilfe erwarten können, die diese Hilfe nicht verdienen. Die landwirtschaftlichen Arbeitslosen haben dabei die geringste Chance auf Schwarzarbeit, denn auf dem Lande gibt es wenig Arbeitsmöglichkeiten, wahr ist aber auch, dass die Dorfbevölkerung die meisten Möglichkeiten für die aus eigener Produktion geschehende und wenigstens teilweise Befriedigung der elementaren Bedürfnisse zur Lebenserhaltung hat. Wahrscheinlich muss in dieser Richtung der Kreis der Übergangs- und Überbrückungslösungen gesucht werden, unter Akzeptierung und Betonung der Zwangsmäßigkeit, Perspektivenlosigkeit und des sozialen Charakters und der sich grundlegend von den landwirtschaftlichen Zielen unterscheidenden Ausgangsaspekte einer solchen selbstversorgenden und viele Zeichen der Naturalwirtschaft mit sich bringenden Produktion.

Die früheren ungarischen und auswertbaren ausländischen Erfahrungen zeigen gleichermaßen, dass die Landwirtschaft allein nicht die Beschäftigungsprobleme auf dem Lande lösen kann, auch bei uns nicht, wo gewiss mehr Leute in dieser Branche arbeiten werden, als in den entwickelten Industriestaaten. Deshalb ist der Ausweg die außerlandwirtschaftliche Sphäre, die in günstigem Falle auf dem Agrarsektor aufbaut (zum Beispiel als Lebensmittelverarbeitung), aber darüber hinaus meistens auch unabhängig sein kann. Dafür müsste also die Lösung nicht im Rahmen der Landwirtschaft gesucht werden, obwohl die beschäftigungsorientierten Entwicklungen der landwirtschaftlichen Großbetriebe des früheren Zeitraumes absolut nicht zu unterschätzende Erfahrungen und teilweise sogar neu zu belebende Beispiele anbieten.

Neue und unserer Denkweise noch vollkommen fremde Aufgaben bietet, bzw. erfordert die landschaftspflegende, sog. landschaftsgestaltende Landwirtschaft. Diese hat die Funktion, anstelle der aus der Wettbewerbssphäre ausgeschiedenen landwirtschaftlichen Produktion die Standorte vor der Vernichtung und Verwilderung zu schützen und die allgemeinen Aufgaben des Landschaftsschutzes in dieser Region zu versehen. In Ungarn bietet sich meistens die Bewaldung als Lösung an, die außerdem einen ziemlichen wirtschaftlichen Nutzen bringt. Sorgen verursacht hier wiederum der große Kapitalbedarf der Anpflanzungen, der von der hier lebenden und auch ansonsten verschuldeten Bevölkerung aus eigener Kraft nicht gelöst werden kann. Die Gesetze über die Entschädigung und die Verteilung des genossenschaftlichen Eigentums vermehren durch die unerhörte Aufsplitterung des Bodens nur noch die Sorgen. Dies kann, wenn wir nicht eine Lösung finden, die die Interessen der Gesellschaft und der örtlichen Mehrheit vor die der einzelnen Individuen setzt, (z.B. die Einführung des verbindlichen Flächenaustausches) die vielversprechenden Initiativen zugrunde richten. Wahrscheinlich können diese Spannungen nur durch staatliche Hilfe gelockert werden, ohne die die landschaftsschützende Landwirtschaft sowieso unvorstellbar ist. Hier sind die Erfahrungen und die Praxis der EU auch für uns maßgebend und wenn unser Beitritt real würde, geschähen auf diesem Gebiet vielleicht die augenscheinlichsten Veränderungen.

 

8. Regionale Entwicklung

Im Verlaufe der 80er Jahre hat die landwirtschaftliche Regierung – unter Außerachtlassung zahlreicher alarmierender Äußerungen von Wissenschaftlern – im Wesentlichen die auf regionalen Gesichtspunkten basierenden Unterstützungen liquidiert. Dies war umso weniger verständlich, da zu diesem Zeitpunkt bereits die verschiedenen internationalen Vorschläge zum Abbau der Subventionen bekannt waren, diese aber als Ausnahme und als zu bewahrende Form auch heute noch die Regionalentwicklung fördernden Zuschüsse behandeln. In den 90er Jahren hat sich diese Situation nicht verändert, das System der Regionalentwicklung ist sogar aus dem Landwirtschaftsministerium ausgegrenzt worden. Bei einer entsprechenden Koordination könnte man es tatsächlich als unwesentlich betrachten, wo nun die Aufsicht liegt, und in Zukunft sollte das Hauptgewicht eher auf den inhaltlichen Fragen liegen.

Sicher ist, dass im Verlaufe der Modernisierung des Systems der Agrarunterstützungen die auf regionaler Basis erfolgende Regierungshilfe wiederhergestellt werden muss, die in Form von Unterstützungen, Zinsvergünstigungen, oder Kreditpräferenzen gleichermaßen akzeptabel wäre. (Zuversichtlich stimmt, dass in den Subventionsvorschlägen des Landwirtschaftsministeriums für 1995 dieser Gedanke bereits eindeutig erscheint.) Das Ziel ist eine Verminderung der unerwünschten Differenzierung der Landwirtschaft und der sich aus den unterschiedlichen Gegebenheiten entstehenden wirtschaftlichen und sozialen Nachteile in der Weise, dass die dort erfolgende landwirtschaftliche Produktion gestärkt und wettbewerbsfähiger gemacht wird. Dies muss aber eindeutig vom Ziel und dem System der sozialen Unterstützung getrennt werden. Hierher gehört alles, was sich auf die sog. Entwicklung der landschaftsgebundenen Produktion bezieht und hier müssten auch die besonders wertvollen Regionen einbezogen werden, die als Naturschätze, oder als Betreiber einer spezifischen ungarischen Agrarkultur berechtigt einen Anspruch auf Schutz und eine gesonderte Behandlung erheben können (z.B. Tokaj und einige andere kleinere Weinbauregionen, die Paprikaproduktion von Kalocsa und Szeged, oder der Zwiebelanbau in Makó.)

Die Aufgabe der Unterstützung und des Aufschwunges für die zurückgebliebenen Regionen gehört in den bereits erwähnten regionalen Fragenkreis, der natürlich auch ein Agrarkapitel haben muss, aber als Teil eines breiteren Zusammenhanges und nicht im Interesse eigenständiger landwirtschaftlicher Ziele. Über die jetzt laufenden, mit Unterstützung des PHARE-Programmes begonnenen regionalen Entwicklungen gibt es noch keine Erfahrungen, aber es ist eine sehr interessante Frage, wie die der Landwirtschaft zugestandene Rolle in den über ungünstige natürliche Gegebenheiten verfügenden Gebieten in Borsod und Szabolcs aussehen wird.

In der EU laufen regionale Programme mit gewaltigen materiellen Unterstützungen, deren erstes Ziel es ist, den ärmeren Regionen beim Aufschluss zu helfen. Für uns ist vor allem die Beachtung der Erfahrungen wichtig, denen zufolge sich die additionalen, die örtlichen Initiativen ergänzenden und die örtlichen Ressourcen erhöhenden Unterstützungsformen ausdehnen, und der gemäß ein organischer Teil des Programmes die ständige Beobachtung, Auswertung und die strenge fachliche und finanzielle Kontrolle mitsamt des eigenen genauen statistischen Systems ist (was noch dazu eine Bedingung für die Berechtigung zur Unterstützung ist).

 

9. Umweltschutz

Die Situation auf diesem Gebiet ist sehr widersprüchlich. Die bewusste Pflege der Umwelt ist bei uns bekannter Weise sehr vernachlässigt und unentwickelt. Gleichzeitig aber ist in Westeuropa die landwirtschaftliche Umweltbelastung, die Nutzung von Chemikalien, die in großen Dosen und über Jahrzehnte hinauslaufende Mineraldüngung, das die Aufnahme- und Verarbeitungsfähigkeit des Bodens übersteigende Düngeniveau ein Mehrfaches des bei uns üblichen. Deshalb gibt es also einerseits zu bewahrende – und auf unseren Märkten bisher überhaupt nicht verkündete und angepriesene – Vorteile und andererseits parallel dazu zahlreiche solche Aufgaben, die für uns wirklich eine große Herausforderung bedeuten.

Auch die Situation ist eigen und aus der allgemeinen wirtschaftlichen Rückständigkeit zu erklären, die aus der Rückständigkeit der ländlichen Infrastruktur entstanden ist. Der kommunale Abfall der Dörfer und teilweise auch der städtischen Ansiedlungen ist ein gewaltiger umweltverschmutzender Faktor, von dem auch der von in bewohnten Gebieten betriebenen Tierhaltungen stammende, oftmals schlecht aufbereitete Abfall und Mist nicht getrennt werden kann. Deshalb ist heute schon kennzeichnend, dass wir bei einer weiteren Dezentralisierung unserer Tierhaltung eine fast unabsehbar große Umweltverschmutzung auf die ohnehin in ihrem Abfall schon fast erstickenden Dörfer loslassen. In Ungarn hatten die großen Tieranlagen die Abfallbehandlung in der Mehrzahl der Fälle annehmbar, an manchen Orten sogar auf gutem Niveau gelöst. Jetzt ist ein Teil dieser Anlagen auch außer Betrieb. In Zukunft wäre es angebracht, wenn den Anlagen die Möglichkeit zur Reaktivierung und Neuinbetriebnahme gegeben würde, die den Anforderungen des Umweltschutzes entsprechen. Bei denen das nicht der Fall ist, sollte die Vorbedingung für die Neuinbetriebnahme die Durchführung der Umweltschutzinvestitionen sein, zu denen der Staat eine gut nutzbare Unterstützung offerieren könnte.

Im Laufe der letzten Jahre ist die technische Basis für die Nährstoff- und Mineralienversorgung der Großbetriebe, das in der Landschaftserhaltung eine solch wichtige Rolle einnehmende agrochemische Netz und das die Nutzung von Flüssigdünger ermöglichende technische und unternehmerische Netzwerk verkümmert und wurde zum Teil aufgelöst. Für die Rettung der noch existierenden lebenswichtigen Objekte, umweltschonenden Chemikalienlager, Mineraldüngerspeicher und Pflanzenschutzmaschinen sind dringende Maßnahmen notwendig, da eine Anhebung der Chemisierung auf ein wiederum normales Niveau ohne diese kaum realisierbar ist. Nur mit einem entsprechend ausgebauten Netz, nur mit den noch rettbaren geistigen und materiellen Grundmitteln kann der aus den mangelnden Mitteln und dem mangelnden Sachverstand entstehenden Gefahr vorgebeugt werden, die aufgrund der zerfallenen Organisationsordnung in der Landwirtschaft auf uns zukommt. Dies sind solche Aufgaben, für die man die von der EU oder anderen Organisationen in Aussicht gestellte Unterstützung und auch die konkrete materielle Hilfe bekommen müsste. Teil des Ganzen ist auch die Entwicklung der Ordnung der Fachberatung und der Dienstleistungen, die ebenfalls die Chancen der auf diesem besonders diffizilen Gebiet so wichtig gewordenen Neuordnung erhöht.

 

10. Das Informationssystem der Landwirtschaft

Während sich in der EU alle Fachleute über eine Überwucherung der Bürokratie beschweren, behindert bei uns heute der Mangel an elementarsten Informationen die effektivere Arbeit. Die Sammlung statistischer Angaben ist schon lange die Zielscheibe der gegen die Staatsverwaltung gerichteten Kritiken, dies wurde verstärkt durch den im Verlauf des politischen Machtwechsels gegen die Leiter der Großbetriebe und ihre, die administrative Arbeit mit einer meistens geringen Effektivität und noch geringerer fachlicher Anerkennung erledigenden Mitarbeiter verkündeten Kampf, der infolge der vielen rechtlichen Unklarheiten und dem völligen Orientierungsmangel binnen kurzem dazu führte, dass die Regierung, ja sogar die Unternehmensleitung mittlerweile über fast keine Realitätskenntnisse verfügt. Dessen Folgen sind nicht so spektakulär, aber umso schwerwiegender. Wenn man kein Bild von der Gegenwart hat, verliert sich auch die Zukunft im Nebel und in Rätseleien. Der Dilettantismus und die billige Demagogie haben damit einen ziemlich breiten Spielraum bekommen, den sie auch sehr schnell ausfüllten hat.

Heute nun ist im Kreise der verantwortlichen Leiter und der Interessenvertreter die Erkenntnis klar geworden, dass die Situation so unhaltbar und ein Informationsbezug dringend notwendig ist. Diese Erkenntnis führt aber dahin, dass fast jeder Vertreter der Wirtschaft selbst versucht, seine Informationsbedürfnisse zu befriedigen. Fast jede Behörde, jeder Produktenrat, Verband oder jedes Interessenvertretungsorgan und auch die mit schmalen Ressourcen kämpfenden statistischen und informatorischen Institutionen versuchen eigene Datenbanken aufzubauen. Zu klären wäre, welches der Bereich für die aus dem Staatsbudget gedeckte Datensammlung und -verarbeitung, sowie die dazugehörige Zugriffsmöglichkeit wäre, und als Ergänzung dazu, wer mehr Daten braucht, wer diese besorgt, beziehungsweise zu welchen Konditionen er diese vertreiben kann. Am billigsten wäre es, wenn die meisten Bedürfnisse das KSH, das Zentralamt für Statistik (oder in seiner Vertretung andere zentrale Organisationen, wie z.B. das AKII*, des ARH** usw.) befriedigen könnte und wenn jeder nur die spezielle Bedürfnisse befriedigende Datensammlung selbst durchführen, oder von anderen, dafür prädestinierten Organisationen durchführen lassen würde, die er selbst benötigt, (oder die er vermarkten will). Wie diese Informationssammlung in der EU geschieht, was dazu verbindlich an Daten zu liefern ist, und wie man am Ende zu diesen Informationen kommen kann, dies sollten wir gründlich studieren. Dabei können wir uns auch darauf vorbereiten, was, wann und aus welcher Quelle wir als Sonderwunsch der EU befriedigen müssen. Dass dieser Mehrbedarf groß ist, darin dürfen wir sicher sein.

 

11. Einige allgemeine Schlussfolgerungen

Wenn man das Geschriebene überblickt, muss man zusammenfassend eine Unmasse von Aufgaben feststellen. Außerdem dürfen wir nicht vergessen, dass wir heute weiter von unserem Ziel entfernt sind, als wir es vor einigen Jahren waren und dass unsere Bedingungen – die inneren und äußeren gleichermaßen – wesentlich ungünstiger sind. Der westliche Teil Europas ist nicht mehr von Ungarn hingerissen, sein wirtschaftliches Ziel besteht eher in der Markteroberung als in der Integration. Wir selbst begründen das immer mehr mit unseren schwachen Leistungen und anstelle einer Erneuerung des früher wettbewerbsfähigen Agrarsektors mit dessen völliger Zerrüttung. Heute können wir nur noch hoffen, dass die EU die Gefahr ihrer kurzsichtigen Politik und die für den östlichen Teil Europas auch dadurch entstehende Krisensituation erkennt. Und wenn wir auch nur darauf hoffen können, handeln müssen wir hier zuhause auf alle Fälle, um zunächst den Sturzflug der Lebensmittelwirtschaft zu bremsen und danach die langwierige Arbeit zum Neuanschluss an die Weltspitze zu beginnen.

Die Mehrzahl unserer Aufgaben sind heute solche, die im Grunde unabhängig davon sind, ob wir Mitglied der EU sein wollen oder können. Diese Feststellung heißt aber nicht, dass, wenn wir schon aufbauen müssen, es dann ohne Rücksicht auf die EU, deren Normen und Regeln tun sollten. Gut wäre aber zu vermeiden, dass wir selbst unsere alltäglichsten Angelegenheiten immer unter Berufung auf die EU erledigen, dass wir – unsere eigenen positiven und bitteren Erfahrungen und unsere frühere erfolgreiche Praxis vergessend – wieder fremden Beispielen nachjagen, und dass den Platz der interessenverwirklichenden Bestrebungen weiterhin die Kompromisse schließende Anpassung einnimmt. Die Folgen, die sich aus dem Assoziierungsvertrag ergeben, und die wir jetzt schon an eigener Haut verspüren, weil sie sich tagtäglich in der Praxis zeigen, beweisen unmissverständlich, dass unsere Verhandlungsposition umso stärker ist, je effektiver und leistungsfähiger unsere Landwirtschaft ist. Dieser Rückzug unter Kompromissen, diese „Was wird man dazu sagen” – Auffassung muss über Bord geworfen und unter Einhaltung aller sinnvoller Normen auf den bisher halbseidig behandelten Gebieten, wie der Hygiene, des Gesundheitswesens und des Umweltschutzes die Wirtschaftlichkeit in den Mittelpunkt aller Entwicklungsbestrebungen gestellt werden. Dieses Prinzip muss dafür entscheidend sein, was, wie viel, wie, wo, und in welchem betrieblich-unternehmerischen System es sich lohnt zu produzieren, und nicht jene unsichere Vermutung, die man im Verlaufe der letzten Jahre versucht hat, aus den Worten einiger westlicher offizieller Experten, die ungarische Wirklichkeit nicht einmal oberflächlich kennender, delegierter Fachberater und Politiker wider Willen heraus zu interpretieren.

 

Quellenverzeichnis

1

Az exportorientáció gondjai agrárgazdaságunkban. (Probleme der Exportorientierung in unserer Agrarwirtschaft) Ed. Udovecz, G. AKII Budapest, 1994. 159 p.

2

Mészáros, S.–Spitálszky, M.: A magyar mezőgazdaság támogatottságának nemzetközi összehasonlítása. (Internationaler Vergleich der Stützung der ungarischen Landwirtschaft) AKII Budapest, 1993. 69 p.

3

H. Nallet–A. van Stolk: Die Verbindung der EU mit den Wirtschaften Mittel-Osteuropas. Bericht an die Europäische Kommission. Manuskript. 1994. 65 p.

4

OECD: An Overview of the Agricultural Policy of Hungary. Paris, 1993. 182 p.

5

Pálovics, B-né–Varga, Gy.: Magyarország agrárgazdasága és az Európai Közösség. (Ungarns Agrarwirtschaft und die Europäische Gemeinschaft) AKII Budapest 1991. 148 p.

6

The Agricultural Transition in Central and Eastern Europe and the Former USSR. Ed. A. Bravermann–K. Brooks–Cs. Csáki. The World Bank Washington DC, 1993. 314 p.

7

Varga, Gy.: A magyar agrárpolitika és a közöspiaci csatlakozás. (Die ungarische Agrarpolitik und der Beitritt zum Gemeinsamen Markt) Külgazdaság Budapest, 1992. No. 2. 7

8

Varga, Gy.: Present State and Future of the Hungarian Agriculture. GKI Gazdaságkutató Rt. Budapest, 1994. 66 p.

 

Der Autor Prof. Dr. Gyula Varga ist stellvertretender Direktor des Institutes für Agrarökonomie und Informatik in Budapest.

Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:17–24.

ISTVÁN PATAKI

Hungarian Foreign Policy, the European Union and Regional Cooperation

 

I. Hungary’s foreign policy and European Integration

The Republic of Hungary has a three-fold foreign policy priority structure comprising Hungary’s full integration to the Euro-Atlantic institutional framework and specifically to the European Union and NATO, the maintenance of good relations with neighbouring countries and the protection of ethnic minorities. These are the main objectives that have constantly characterized our foreign policy ever since the change of the system and we firmly follow this in the years to come as well.

There is a close interdependence among these objectives. We are keen to make parallel progress among the above mentioned priority areas, a balance, that besides our own interests takes into account the sensitivities and national peculiarities of our partners on their own right. Central and Eastern Europe’s history has shown all too often that no enduring cooperation can be established in its absence.

The Hungarian government puts a particular emphasis on Hungary’s full reintegration to the Euro-Atlantic institutional, economic and social frameworks, handling the issue of our accession to the European Union understanding that in a way it also involves the other two priorities.

Hungary’s foreign policy principles correspond to that of the European Union and its members. This is why we consider the extension of cooperation in the Common Foreign and Security Policy of the EU towards the associated countries a very important new development. As the experiences of the first few months of this exercise prove the relevant initiative was highly successful and have shown the wide acceptance of European values and objectives.

 

1. Integration

a) Why it is a must for all

In Hungary we believe the guarantees of our countries’ security, economic prosperity and social development all lie in our and our neighbours’ accession to the Euro-Atlantic institutions. As far as the EU integration is concerned there is a broad, general consensus among the political parties in the Hungarian Parliament and a large majority of the population is strongly in favour of Hungary’s accession. For Hungarians – and for the other peoples of Central and Eastern Europe the general prevalence in our region of European values in terms of democracy, open market economy and political culture will be the best imaginable assurance of stability and prosperity. The tasks of modernization are also in full accordance with the tasks demanded by our future accession in all spheres of life. There is no real alternative to integration for Hungary, there are no other equally viable options. It is the only way of the region’s and of my country’s modern existence.

I am confident that the Eastern enlargement is equally beneficial for the EU members. The burden of the EU resulting from the envisaged integration of Central and Eastern Europe is usually overestimated. On the contrary, the future accession of Hungary and other Central and Eastern European countries provide a historically unprecedented chance to improve the security, the international competitiveness and the global economic position of Europe as a whole. Extending membership to the Central and Eastern European states the Union would radically reduce the risk of instability or new conflicts in Europe. The accession of these countries would also give the EU a leverage to preserve its dominant position on the international scene together with the North-American and the Pacific region. EU firms would gain a larger market access and new production possibilities while Union consumers would benefit from a greater variety of less expensive products. (In fact, last year the trade balance with Hungary showed a one billion dollar surplus in the EU’s favour.)

b) Current state of EU-Hungarian relations

The conclusions of the 1993 Copenhagen European Council session have declared the first time the will to integrate the Central and Eastern European Associated countries into the European Union. The Essen summit in December last year has adopted a strategy for the preparation of the associated countries’ accession. The political decision has been made, the process of integration has become irreversible. It is obvious at the same time that both the associated countries and the EU have a lot to do until accession and a close interaction is imperative to make our efforts effective.

With the Europe Agreement between Hungary and the EU – which entered into force in February 1994 – a complex Hungarian-EU institutional framework of association was established comprising the Association Council, the Association Committee and its parliamentary dimension the Parliamentary Committee of Association. Based on our European Agreement and backed by a national consensus and the consensus of all the parliamentary parties the Hungarian Government submitted the country’s application for membership on 31 March 1994. We expect now the Commission to prepare its “avis” in due course, immediately after the 1996 Intergovernmental Conference (IGC). We hope to begin our accession negotiations already during the IGC ratification period so that our talks could lead to full membership around the year 2000.

c) Preparations for accession

Preparations for accession have several sides that we may categorize as external and internal sides though we consider a close relationship and interaction of the two as essential.

The 1996 IGC should take major decisions concerning the institutional structure of the Union, and related to this, concerning the future enlargements. The closer we come to the IGC conference the more it is becoming clear that the institutional issues have become one of the major problems to be solved before any new entrants may be accepted. On the other hand it is exactly the inclusion of Central and Eastern European states that could push most current member states through the unavoidable reforms needed to maintain the European Union’s competitive edge thus becoming the most decisive event in the coming years of European policy in the making. It would be important to perceive this unique state of affairs not as a threat, but as a possibility to overcome certain already visible structural and competition difficulties of its own. The preparations for this conference are well under way, and Hungary would be more than ready to participate in some form and express our views. We believe that if the applicant states of Central and Eastern Europe take part formally or informally in this preparatory exercise, several issues at a later stage will be easier to handle for all concerned

Updating the system and framework of our association is also necessary taken into consideration the important developments since it was formulated. Adaptation of the Europe Agreement to the recent enlargement of the EU and to the results of the GATT Uruguay round is mandatory. Hungary has had free trade agreements with the new EU members. With their accession however those advantages we used to enjoy according to these agreements have faded away. The same applies to the successful conclusion of the Uruguay round.

The work has already begun to prepare the White Papers on harmonizing the internal market issues. We believe that the associated countries’ involvement into this work to the furthest possible extent will help to understand each other’s position and possibilities and thus the creation of an extremely useful set of guidelines for all of us in this very sensitive topic.

What we Hungarians can and have to do internally is equally important. Our National Assembly is expected to pass the Hungarian program of economic modernization. In line with the EU criteria and following the general international trend the Hungarian government puts a strong emphasis on economic policy issues as we consider the economic transformation of our region as the root of the integration process. Our objective is to strengthen free market economy in Hungary, to pursue further the privatization so that by the time of our accession our economy would be able to cope with the stringent requirements of the EU. Understanding the importance of legal harmonization our government adopted a working program in January. In the Hungarian legislative work no contradiction may be allowed with the existing EU legislation. A communication strategy is also being prepared although an unusually high proportion of the Hungarian public supports our integration efforts. We wish however that a referendum should approve our future decision on the basis of the knowledge rather than emotions or illusions of our people.

 

2. Neighbouring countries, minority issues

It is widely known that in most Central and Eastern European states that would like to join the European Union there are substantial national minorities, and the peaceful resolution of the situation in accordance with Western European norms is an indispensable condition not just for good neighbourly relations between them, but for their European integration as well. Since the European Union has accepted subsidiarity as one of the basic principles of its legal system, it will undoubtedly have a great impact not just on the member states, but on all countries aspiring to join, especially in the course of their legal harmonization. Accordingly, the Hungarian government’s efforts to contribute to the protection of national minorities fit perfectly well into the main trend of European integration. The same principles apply to our firm commitment to maintain good relations with the neighbouring countries. It is clear, that the development of our immediate region cannot be separated from the future of all-European evolution, each and every country will have to find its own place through a gradual, natural process in this new, multipolar system. The European Union will not abolish any nation states, but will tear down the physical, intellectual and political barriers separating them from each other, while at the same time it will create the necessary conditions for our commonly accepted goal, “a citizens’ Europe”.

At this point I would like to make a special reference to the Stability Conference in Paris. There can be no doubt that two countries have made an outstanding contribution to the successful conclusion of the conference. The conference itself and the contribution of Hungary and Slovakia will be analysed, discussed, criticized and praised in the years, perhaps decades to come. However nobody can deny the political courage and vision of the interested parties, their readiness and political will to solve problems and ease century old tensions along the European norms and standards. We should not overestimate the practical consequences of an agreement but it would be a very short-sighted policy to underestimate it either. These countries have certainly made the first significant step towards a historical reconciliation. It is very encouraging. The momentum can and should be maintained.

 

II. Regional cooperation

In Hungary we follow with keen interest how the concept and principle of subsidiarity is being introduced in Western Europe. As the state delegates part of its legislative and executive powers to the regions or counties and districts, a more decentralized, more democratic and human state is being born.

1. Regional cooperation as a worldwide phenomenon

In several parts of our globe – as is the case in Central and Eastern Europe – the geographically and economically interdependent, natural areas of cooperation do not necessarily coincide with the political borders. Also, a smaller country may not constitute in itself an economically viable entity. Cooperation of more countries or regions of more countries may however provide a solution to this problem and dynamise the growth of a formerly invalid economy. A dynamic and prospering country or region elevates confidence, trust and political stability in the whole region to the benefit of all of us.

Regional cooperation is therefore an increasingly important phenomenon of our times all over the world. In the recent years in all continents various forms of regional cooperation have been established such as the Benelux or the European Union itself in Europe, the NAFTA in Northern America and the MERCOSUR in Latin America. There are also organizations of cooperation in the Baltic region and of the Black Sea area as well. Besides the intergovernmental cooperation other forms of regional cooperation are also mushrooming. In Central and Eastern Europe there are also initiatives for both intergovernmental and lower level cooperation – the Central European Initiative, the Visegrad Group, the Alp-Adriatic Working Community or the Carpathian Euro-Region could be mentioned.

2. The Western European experience

Regionalism in Western Europe has grown into a widely accepted and acknowledged movement since WW II. Intergovernmental cooperation is perfectly complemented and enriched since the 70s by various other forms at the level of local governments typically by the establishment of Euro-regions like the Maas-Rhine Euroregion, Pyrenean Working Community, etc. The Maastricht Treaty provided legal and political recognition to the regional cooperation by establishing the Council of Regions in 1994 (consisting of 189 members and the same number of deputy members). It is to be noted that though the Committee of the Regions is not without important predecessors, it is the first organization of this kind within the legal framework of the European Union. The previously existing bodies like the direct predecessor of the Committee namely the Consultative Council of Local and Regional Authorities all missed this status though have always been in very close contacts with various European institutions.

The evolution of European integration presented regionalism a new dimension which is between the level of the state and integration and which proved to be effective in handling and solving certain contradictions and conflicts of interest as well as institutionalizing and synthesizing common sub- regional interest. We saw the regional cooperation becoming a driving force of integration itself for instance in the case of the BENELUX Union. Regional cooperation effectively fosters integration process too, by harmonizing the decisions made at supranational and at local communities’ level.

3. The Central and Eastern European perspective

Following the changes in Central and Eastern Europe and after the demise of the Warsaw Pact and of the Comecon new political and economic systems were introduced in the countries of our region. Even new countries were born or reborn, obviously resulting in new economic, political and security priorities both at state and regional level. It has quickly been realized that for all countries in the region political and economic cooperation is essential. Therefore it is necessary to reorganize the cooperation this time on a democratic basis and to revive the economic and political cooperation.

We must see, however, that with the development of cooperation new problems have to be tackled sometimes also inviting new conflicts of interest and contradictions in spite – or sometimes because – of the common history and ethnic links. Geographic and economic interdependence, common cultural heritage and our common goals regarding Euro-Atlantic integration exert positive influence though. Nevertheless, it is sometimes yet to be understood by certain governments in our region that although historically a short period has elapsed only since the birth or rebirth of their statehood, it is imperative for their own sake too that they waive part of their sovereignty in order to facilitate regional cooperation and thereby the development and prosperity of their people and stability of their country. This may not be an evident course for those inhabited with distrust towards their neighbours or even the national minorities in their own country.

Our region in Central Europe is not exposed today to military threat but rather to stability problems connected with the necessary transformation such as economic and social tensions, migration, distrust, xenophobia, radical nationalism or disregarding the rights of national and ethnic minorities, environmental damages, undeveloped infrastructures etc. These are all problems that can be addressed not only in the framework of states or integration but through regional cooperation as well.

4. Regional cooperation in Central and Eastern Europe today

a) CEI. Among the three levels in current Central and Eastern European regional cooperation the most comprehensive one is the Central European Initiative based on intergovernmental cooperation. Its predecessor, the Quadragonale was established in 1989 by the NATO member Italy, Warsaw Pact member Hungary, neutral Austria and non-aligned Yugoslavia. Although this cooperation was a positively unique and innovative one it was quickly outgrown by the course of the changes in the region. It did not cease however but adapted to the new conditions and comprises today ten countries (Austria, Italy, Bosnia, Croatia, Macedonia, Slovenia, the Czech Republic, Slovakia, Poland, and, of course, Hungary). Though its character and role have changed we continue considering the CEI as an adequate forum to discuss political questions concerning the states of the region as well as an effective way to realize a number of projects serving the national priorities, regional interests and European integration alike.

Particular importance of CEI is that by promoting Euro-conformity in the countries of the region and providing assistance to political dialogue and political-economic inter-linkage it also marks and paves the way connecting EU members, associated countries and other states.

The CEI pays due attention to projects bringing all the member countries closer through very practical activities. The Trieste-Budapest-Kiev rail and road connection is such a project together with others aiming at various other transport and communication systems, legal and business training courses corresponding EU standards, technology transfer etc.

b) V4-CEFTA. By the Visegrad summit of 1991 of Hungary, Poland and then Czechoslovakia a new kind of regional cooperation commenced with the aim to exploit each other’s experiences and to combine efforts in order to speed up democratic transformation and the change to market economy as well as to establish favourable conditions to cope with European development with a view to integration.

Though, not without differences and problems, the V4 has attained important achievement particularly in coordinating foreign policy and economic cooperation. Concerning the Latter the most important manifestation is the CEFTA signed in December 1992. CEFTA agreement was revised last year and the full establishment of the free trade area is foreseen now to be accomplished by 1998. In November 1994 CEFTA Premiers met in Poznan and agreed about the principles of possible enlargement by setting the criteria with a view to open the membership to Slovenia.

It is unfortunate that there is no full agreement concerning V4 or CEFTA cooperation among the participating states. Due to the difference in comprehension of the pros and cons of V4, there are lots of opportunities left unemployed especially regarding political issues and external relations.

c) Other forms of cooperation. Hungary attaches great importance to the cooperation at the level of local governments. Hungarian local governments participate in the Alp-Adriatic Working Community and in the Carpathian Euro-region. Preparations have been made for the establishment of a new Euro-region as well including the South-Eastern counties of Hungary and the bordering counties of Romania and Serbia. In this activity Hungarian participants are guided by Western European experiences and legal standards. We observe the Madrid Convention of the Council of Europe and delegate a wide scope of responsibilities to the local authorities.

5. The attitude of CEE countries towards regional cooperation

Romania and Slovakia support the intergovernmental forms of cooperation like the CEI, and V4 or CEFTA. These forms may easily be made subject to tighter government control at any stage. Their consent is probably motivated also by political considerations and the desire to get closer to European integration. At the same time both decline cooperation at the cross border areas between or among the local governments.

In the Czech Republic the official expectation is that the country’s relatively high level of economic development mandates the EU membership by itself. The importance of regional cooperation is held low and in my opinion is underestimated. At the same time they probably comprehend that the V4 might be considered as a block by the Union when it comes to admission and as part of it they would pay the price for eventual internal problems of certain partners. (Slovakia) The Czech government emphasizes therefore its readiness to participate only in such forms of bilateral or multilateral cooperation which by no means would hinder the country’s aspiration to become member of the European Union.

Poland’s position to a large extent coincides with the Hungarian one.

6. The Hungarian position

We believe that for all countries of our region regional cooperation of the new kind and integration into Europe are both essential. Regional cooperation could and should promote and enhance euro-conformity of all Central and Eastern European countries and prepare them for membership. A successful economic cooperation among the countries in our region will not only provide experiences and consolidate the economies concerned but also through its stabilizing effect would care for the solution of political problems among these countries. We understand that enhanced regional cooperation is an integral and essential part of our countries’ preparation for accession to the EU.

The experience of European integration clearly shows that economic and political interdependence inevitably leads to peace and stability, abolishing previous national rivalries. This seems to be a lesson of universal value.

Having analysed the developments in the World and particularly the tendencies in Western Europe we expect that the importance and role of regional and sub-regional cooperation will strengthen parallel with the extension and progress of European integration. In Central and Eastern Europe regional and sub-regional cooperation will probably gain momentum after these countries will be all integrated since the political, legal and economic preconditions will be brought about in all countries by that time only.

Hungary is a charter member in all regional cooperation establishments.

We do not consider regional cooperation as an alternative to European integration but as a complementing and catalysing factor of that process. We wish to build and strengthen a variety of fori for political dialogue with our neighbours in order to facilitate understanding and trust, economic prosperity and interdependence.

Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:113–126.

ZOLTÁN TIBOR PÁLLINGER

Sicherheitspolitische Problemfelder aus der Sicht Ungarns

 

1. Einleitung

In den letzten Jahren hat sich die politische Landkarte Europas grundlegend verändert. Die „Revolution von 1989”¹ zerstörte den kommunistischen Block und ließ die Hoffnung auf das Zusammenwachsen des Kontinents zu einer „Wertegemeinschaft” aufkommen. Beredtes Zeugnis dafür ist die „Charta von Paris für ein neues Europa”, in welcher die gemeinsamen Werte bekräftigt werden. Nach Francis Fukuyama war selbst das Ende der Geschichte gekommen: Der Kapitalismus habe den Kommunismus besiegt, der Streit der großen Theorien sei vorbei, und wir könnten uns fortan der Optimierung unseres Wohlstandes widmen.²

Neben dem Licht gab es natürlich auch Schatten. Die desolate Wirtschaftslage im ehemaligen Osten ließ das Gespenst einer neuen Teilung des Kontinents – nach reich und arm – aufleben. Außerdem war die Emanzipation der ehemaligen Satellitenstaaten der Sowjetunion sehr oft mit nationalistischen Untertönen verbunden. Der Umbau der totalitären Staaten in demokratische und die Transformation der Plan- zu Marktwirtschaften verursacht soziale Konflikte und Spannungen, die sich destabilisierend auf die gesamte Region – und auch auf Westeuropa – auswirken. Die Berechenbarkeit des Kalten Krieges ist der Ungewissheit des Postkommunismus gewichen. Neben den Chancen, den dieser Umbruch mit sich führt, gilt es auch die Risiken zu beachten.

Ich möchte in dieser Arbeit die Sicherheitspolitik der Republik Ungarn untersuchen, eines Landes, das unmittelbar von diesen Prozessen betroffen ist. Dabei stütze ich mich auf eine weit gefasste Definition von Sicherheitspolitik, denn der klassische – nur machtpolitische – Begriff vernachlässigt viele Risiko-potentiale, mit denen heutzutage ein Staat zu Rande kommen muss. Dieser Politikbereich existiert nicht im luftleeren Raum, sondern ist integrierender Bestandteil der gesamten Politik. Aber die Inhalte von Sicherheitspolitik sind nicht jederzeit die gleichen; sie hängen von den Bedrohungen ab, mit denen ein Gemeinwesen zu einem bestimmten Zeitpunkt konfrontiert wird, wobei die interne Formation eines Staates sehr wichtig ist für die Perzeption von Bedrohungen. Das bedeutet aber, dass die sicherheitspolitische Diskussion nur zum Teil „objektiv” ist.³

Nach Darstellung einiger wichtigerer Elemente soll Sicherheitspolitik, wie folgt, definiert werden:

– Sicherheitspolitik ist jener Politikbereich, der sich zu einem bestimmten Zeitpunkt mit der Abwendung von solchen Bedrohungen beschäftigt, welche einen Staat gefährden, d.h. die Souveränität, die innere Ordnung oder die ökologischen und ökonomischen Existenzgrundlagen desselben beeinträchtigen oder bedrohen könnten.

Im nachfolgenden werde ich die wichtigsten internen und externen Faktoren schildern, die für die Sicherheitspolitik Ungarns von Belang sind. Danach werde ich zwei mögliche Entwicklungsszenarien schildern und einige Handlungsalternativen für die ungarische Politik aufzeigen. Zum Schluss werde ich die Politik der gegenwärtigen Regierung im Hinblick auf diese Handlungsalternativen untersuchen und einer Kritik unterziehen.

Die Hauptthesen dieser Arbeit lauten:

– Die ungarische Regierung versucht sich außenpolitisch zu binden, um die innenpolitischen Reformen abzusichern.

– Die ungarische Regierung verfolgt eine Politik, die so viel Integration wie möglich und so viel Neutralität wie nötig umfasst.

– Die ungarische Regierung vernachlässigt die militärische Komponente der Sicherheitspolitik in einem zu hohen Masse.

 

2. Ausgangslage

Dieses Kapitel versucht, die Problemfelder der ungarischen Sicherheitspolitik nach internen und externen Faktoren zu ordnen.⁴ Diese Unterscheidung ist nicht unproblematisch und z.T. gar nicht durchführbar, dennoch erscheint sie mir als Analyseinstrument für eine erste Annäherung geeignet.

Interne Faktoren

Die Systemtransformation im Inneren erfordert die Funktionstüchtigkeit der staatlichen Einrichtungen und soziale Stabilität. Dies bedingt, dass ein breiter Konsens bezüglich der beiden Problembereiche Demokratisierung und marktwirtschaftlicher Reform gefunden werden kann.

Unter Demokratisierung soll hier nicht nur die Errichtung eines Mehrparteiensystems verstanden werden, sondern auch die Respektierung der Menschenrechte und die Rechtsstaatlichkeit sollen unter diesen Begriff fallen. Kurz gesagt: Eine der Hauptaufgaben der Systemtransformation ist die Errichtung einer „civil society”.

In Ungarn wurde die autoritäre Herrschaft der MSZMP⁵ schon während der 80er Jahre ausgehöhlt. Es entstand eine freie Untergrundpresse, westliche Radio- und Fernsehsender wurden nicht mehr gestört. Seit 1987 war sogar der Straßenverkauf von westlichen Zeitungen erlaubt. Zu dieser Zeit begann sich auch die Opposition zu organisieren. Es entstanden zwei Hauptströmungen, aus denen die beiden größten Parteien nach 1989 hervorgegangen sind: MDF⁶ und SzDSz.⁷ 1989 wurden am Nationalen Runden Tisch die Modalitäten der Demokratisierung und ihre rechtliche Ausgestaltung zwischen Regierung und Opposition ausgehandelt. Damit hat die MSzMP ihre Ablösung auf demokratischem Weg ermöglicht. Als Ergebnis dieser Verhandlungen wurde die ungarische Verfassung, wie folgt, geändert:

– Umbenennung des Staates in Republik Ungarn

– Streichung der Institutionen des Einparteiensystems

– Einführung des Mehrparteiensystems

– Ausbau des Menschenrechtskataloges in der Verfassung

– Schaffung neuer Institutionen (Staatspräsident, Verfassungsgericht, etc.)

 pluralistisches Wahlgesetz

– Änderung der Wirtschaftsverfassung (Zulassung von Privateigentum an

 Produktionsmitteln).

Diese Version der ungarischen Verfassung gilt im grossen und ganzen auch noch heute, d.h., die demokratischen Institutionen wurden schon vor den ersten freien Wahlen geschaffen.⁸ Somit zeichneten sich in Ungarn die Konturen des neuen Parteiensystem schon vor den Wahlen ab, und es entstand zudem keine Rechtsunsicherheit bezüglich des Regierungswechsels. Die beiden größten Parteien (MDF und SZDSZ) schlossen nach den Wahlen 1990 einen Pakt, um die Regierbarkeit des Landes zu ermöglichen.⁹ Dadurch wurden die Regierungsbildung und die Besetzung des Präsidentenamtes erleichtert.

Ebenfalls noch unter der letzten kommunistischen Regierung wurde Ungarn in den Europarat aufgenommen (1989). Der dazu erforderliche Beitritt zur EMRK ist ein zentraler Schritt für die Garantierung der Menschenrechte und fördert zudem die Irreversibilität der Demokratisierung.

Die Minderheiten, die in Ungarn keine 10% der Bevölkerung ausmachen, sind – vielleicht mit Ausnahme der Roma – gut integriert und genießen weitgehende Rechte. Die verschiedenen ungarischen Regierungen betreiben seit längerer Zeit eine liberale Minderheitenpolitik, weil dies eine erfolgsversprechende Möglichkeit darstellt, um eine ebensolche Behandlung der Ungarn in den umliegenden Staaten zu erreichen (Vorbild- und Signaleffekt).

Es lässt sich festhalten, dass die Demokratisierung zum großen Teil geglückt ist. In Ungarn bestehen rechtsstaatliche Institutionen, welche als stabil erscheinen. Probleme, welche zur Destabilisierung führen könnten, sind v.a. im wirtschaftlichen Bereich auszumachen.

Eine weitere Verschlechterung der Lebensverhältnisse der Bevölkerung könnte nationalistischen Tendenzen Auftrieb verleihen und zu einer Abkehr von den demokratischen und marktwirtschaftlichen Institutionen führen. Die Wirtschaftspolitik ist somit für Ungarns Sicherheitspolitik von entscheidender Bedeutung. Vom Gelingen der Systemtransformation von der Plan- zur Marktwirtschaft hängt der – innenpolitische – Erfolg der Demokratisierung ab.

Seit 1989 ist das Bruttoinlandprodukt bis Ende 1992 um 17,5% gesunken und die Arbeitslosenquote von ungefähr 2–3% auf 11,4% gestiegen.¹⁰ Im Vergleich der postkommunistischen Staaten steht Ungarn am besten da, doch gilt es zu berücksichtigen, dass die Einführung der Marktwirtschaft die Ungleichheit der Lohneinkommensverteilung gesteigert hat. Die Zahl der Menschen, die unterhalb der Armutsgrenze leben, wird in Ungarn auf etwa 20–30% geschätzt. Trotzdem ist die Wirtschaftspolitik der Regierung Antall als relativ erfolgreich zu bewerten. Der Verlust des COMECON-Marktes konnte durch eine Westorientierung der Exporte aufgefangen werden (70% der ungarischen Exporte gingen 1992 in den OECD-Raum).¹¹ Auch die Privatisierung verläuft in Ungarn einigermaßen erfolgreich. Große Schwierigkeiten bestehen aber bei der Veräußerung der großen Industriebetriebe, wohingegen der Dienstleistungssektor schon fast vollständig privatisiert ist. Die ausländischen Investoren zeigen Vertrauen in die Reformen, so flossen allein im Jahre 1992 1,4 Milliarden Dollar an ausländischen Kapitalien¹² nach Ungarn.

Ungarn ist seit 1982 in den Bretton-Woods-Institutionen und im GATT vertreten. Die Regierung Antall versucht, die Kontakte mit den westeuropäischen Staaten, welche schon ihre Vorgängerinnen geknüpft hatten, auszubauen. Die Mobilisierung von Hilfsgeldern und die Öffnung der Märkte stehen im Vordergrund dieser Bemühungen. So ist es Ungarn gelungen, mit der EG und der EFTA Assoziierungsabkommen zu schliessen.¹³

Das Hauptproblem der Regierung besteht zurzeit darin, die sozialen Härtefälle, welche der wirtschaftliche Systemwechsel mit sich bringt, abzufedern. Angesichts der Wirtschaftslage fällt dies aber sehr schwer. Die anfänglichen Hoffnungen auf eine schnelle und schmerzlose Transformation der Wirtschaft sind heute der Ernüchterung gewichen. Einige Schätzungen gehen jedoch davon aus, dass 1993/94 die wirtschaftliche Talsohle durchschritten sein wird.¹⁴

Trotz der harten Wirtschaftslage lässt sich festhalten, dass Ungarn sich in der Systemtransformation auf dem „richtigen” Weg befindet. Doch eine wichtige Frage bleibt bestehen: Ob sich nämlich die Mentalität der Menschen genügend schnell an die Institutionen der Marktwirtschaft und Demokratie gewöhnen kann. 40 Jahre Kommunismus sind nicht von heute auf morgen aus dem Bewusstsein zu tilgen. Die Taxi-Blockade im Oktober 1990, bei dem die Taxifahrer die Angleichung der Treibstoffpreise an das Weltmarktniveau verhinderten, oder das „Referendum der sozial Benachteiligten”, welches 1992 die Absetzung der Regierung forderte, sollen zur Illustration dieser Problematik dienen. Demagogen könnten versucht sein, die wirtschaftliche Misere bei den nächsten Wahlen (1994) auszunutzen, um den Reformprozess zu stoppen oder – was wahrscheinlicher ist – zu bremsen.

Externe Faktoren

Ungarn gehörte seit dem Zweiten Weltkrieg zu den Satellitenstaaten der Sowjetunion. Seine relative Liberalität im Inneren verdankte das Land der Revolution von 1956 und einer absoluten Linientreue zu Moskau in Fragen der Außenpolitik. Zwei parallele Entwicklungen, die sich im Verlaufe der 80er Jahre gegenseitig verstärkten, führten zu einer außenpolitischen Umorientierung. Zum Ersten verschlechterte sich die Wirtschaftslage dermaßen, dass Ungarn sich den Bretton-Woods-Institutionen mit der Bitte um Zahlungsbilanzbeihilfen anschließen musste. Ferner wurde das Land GATT-Mitglied, um die Chancen für seine Agrarexporte zu erhöhen. Die Mitgliedschaft in solchen „erzkapitalistischen” Organisationen war natürlich in der Sowjetunion nicht gern gesehen, doch fand sich keine gangbare Alternative.¹⁵ In der Folge orientierte sich die ungarische Wirtschaft immer mehr nach Westen.¹⁶ Zum Zweiten konnte die ungarische Führung die immer deutlicher zu Tage tretende Schwäche Moskaus ausnutzen, um den eigenen Spielraum zu erhöhen. So war Ungarn das erste Land des östlichen Bündnissystems, das offizielle Beziehungen mit der EG aufnahm. Im Jahre 1989 waren die Freiräume der ungarischen Außenpolitik so weit gediehen, dass die Regierung Németh ausreisewillige ostdeutsche Staatsbürger nicht daran hinderte, nach Österreich zu reisen. Dieser Schritt bedeutete praktisch den Abschied Ungarns aus dem Ostblock.

Von 1945 bis 1968 waren die ungarischen Streitkräfte der Roten Armee völlig untergeordnet. Die Integration im Warschauer Pakt diente der Legitimierung der sowjetischen Dominanz. Doch seit den 70er Jahren setzte so etwas wie eine „Nationalisierung” der ungarischen Streitkräfte ein, und die ungarische Militärführung zeigte in einigen Fällen keine Bereitschaft, an sowjetischen Aktionen teilzunehmen. Es bleibt jedoch festzuhalten, dass Ungarn keine eigene, unabhängige Verteidigungsdoktrin besass.¹⁷

Die verschiedenen nationalen Streitkräfte im Warschauer Pakt gehorchten einer „funktionellen Differenzierung”, d.h. einzelne Länder mussten die Strukturen und die Bewaffnung ihrer Armeen an die strategische Planung und an die Bedürfnisse der Roten Armee anpassen.

Die ungarische Armee war die kleinste des ganzen Warschauer Pakts. Sie galt aus der Sicht Moskaus als unzuverlässig (1956), und wurde deshalb nie mit modernsten Waffen ausgerüstet. Ihre Mission im Warschauer Pakt beschränkte sich auf einige logistische Aufgaben an der Süd-Südwest-Flanke. Die Bewaffnung stand im Einklang mit diesen Aufgaben. So verfügt die ungarische Armee beispielsweise über keine – nennenswerte – eigene Luftabwehr.

1989 kündigte die Regierung Németh – Ungarn war noch Mitglied im Warschauer Pakt – eine unilaterale Reduzierung der Streitkräfte um 20 bis 25% an. Hauptbeweggrund war die schlechte Wirtschaftslage, das Land konnte sich seine Armee nicht mehr leisten. Die Regierung Antall führt diese Politik fort. Zwischen 1986 und 1993 wurde der Bestand der ungarischen Streitkräfte von 105’000 Mann auf 63’000 Mann verkleinert.¹⁸

Die Revolution von 1989 veränderte das Verhältnis Ungarns zum Warschauer Pakt grundlegend, wobei die immer stärkere Westorientierung des Landes den Nutzen der Mitgliedschaft in dieser Organisation in Frage stellte. Parallel zur zunehmenden sowjetischen Führungsschwäche steigerten sich die Forderungen Ungarns: Von Umwandlung des Warschauer Pakts in eine politische Organisation bis hin zu dessen Auflösung. Dieses Ziel wurde 1991 erreicht.

Die Auflösung der Bündnisstrukturen – und der damit verbundene Abzug der sowjetischen Truppen – bedeutet die vollständige Wiederherstellung der ungarischen Souveränität, aber zugleich ist Ungarn sicherheitspolitisch auf sich allein gestellt (wie die anderen postkommunistischen Staaten Mitteleuropas). Die Auflösung der starren, konfliktuellen Strukturen des Kalten Krieges hat zwar die Wahrscheinlichkeit einer Auseinandersetzung zwischen den Großmächten deutlich verringert, zugleich aber wirkt sich der Rückzug der sowjetischen Ordnungsmacht destabilisierend auf Mittel- und Osteuropa aus. Konflikte auf der Ebene der Subsysteme, die von der Supermachtkonkurrenz überlagert oder unterdrückt worden sind, können nun eher ausbrechen, wobei der Zerfall der Sowjetunion diese Tendenzen noch zusätzlich akzentuiert hat.

Die größten Sicherheitsrisiken im machtpolitischen Bereich ergeben sich für Ungarn durch ethnische Konflikte in seiner unmittelbaren Nachbarschaft. Es leben ungefähr 3 Millionen ethnische Ungarn in diesen Ländern, die meisten in Siebenbürgen, das zu Rumänien gehört. Auch diese Staaten müssen das Erbe der kommunistischen Herrschaft bewältigen, sie befinden sich in denselben Transformationsprozessen wie Ungarn, die meisten von ihnen stehen jedoch wirtschaftlich um einiges schlechter da. Die Gefahr von Massenmigration und politische Einflussnahme nationalistischer Eiferer vermehrt die zwischenstaatlichen Spannungen in der Region. Die schlechte Behandlung der ungarischen Minderheiten belastet das Verhältnis Ungarns zu Rumänien und der Slowakei. Im ehemaligen Jugoslawien tobt ein Bürgerkrieg und Ungarn muss einige Zehntausend Flüchtlinge aus diesem Gebiet versorgen. Zunehmend bereitet Sorge auch die Vertreibung von ethnischen Ungarn aus der Vojvodina.

Die ungarische Regierung räumt den Beziehungen zu den Nachbarstaaten eine hohe Priorität ein. Sie will mit allen einen Grundlagenvertrag schließen, um gutnachbarliche Beziehungen zu fördern und den Minderheitenschutz sicherzustellen. Deshalb hat sie auch erklärt, in den internationalen Beziehungen auf jegliche Gewaltanwendung zu verzichten und Streitfälle friedlich beizulegen.¹⁹ Dementsprechend wurde die Verteidigungsdoktrin der Armee geändert: Sie kennt kein explizites Feindbild mehr, die Verteidigung soll „tous azimuts” gewährleistet werden, wobei aber nur rein defensive Einsätze gestattet sind.²⁰

Die Demokratisierung und der Zusammenbruch des Ostblocks hinterlassen ein sicherheitspolitisches Vakuum in Ost- und Mitteleuropa. Die neuen Strukturen sind nur ansatzweise erkennbar. Die anfänglich gehegten Hoffnungen,²¹ dass eine umgewandelte KSZE sich zu einer funktionierenden Sicherheitsordnung entwickeln könnte, erscheinen zur Zeit als eher unrealistisch. Die KSZE ist im Jugoslawienkonflikt nicht handlungsfähig und die rasante Vergrößerung der Zahl der Mitgliedstaaten scheint nicht dazu angetan, die Effektivität dieser Organisation zu erhöhen. Die NATO ist zurzeit die einzig funktionierende Sicherheitsorganisation in Europa, deshalb bemüht sich Ungarn um eine Annäherung. Doch momentan ist die NATO nicht bereit, neue Mitglieder aufzunehmen. Sie hat zwar im Dezember 1991 den NATO-Kooperationsrat (NACC) ins Leben gerufen, um mit den ehemaligen Mitgliedern des Warschauer Pakts und den Nachfolgestaaten der Sowjetunion die Kommunikation zu fördern. Schwerpunkte dieser Zusammenarbeit bilden: Verteidigungsplanung, Rüstungskontrolle, Demokratiekonzepte, Koordinierung von Luftverkehrsregelungen und Konversionsmassnahmen.²² Die NACC ist jedoch keine Organisation der kollektiven Sicherheit. Sie bietet den Mittel- und Osteuropäischen Staaten keinen – militärischen – Schutz.

 

– Mit dem NATO-Kooperationsrat wird dem Wunsch der mittel- und osteuropäischen Staaten Rechnung getragen, engere Beziehungen zu Westeuropa zu institutionalisieren. Zugleich wurde dem Beitrittsbegehren östlicher Staaten begegnet.²³

– Ungarn muss sich damit abfinden, dass es kurz- und mittelfristig selbst für seine militärische Sicherheit sorgen muss,²⁴ denn auch ein Betritt zur WEU ist unmöglich.

Ein weiteres Problem für die Sicherheit des Landes sind die ökologischen Altlasten aus der Zeit des Kommunismus.²⁵ Umweltprobleme, wie Luft- und Gewässerverschmutzung sowie verseuchte Böden, zeugen vom sorglosen Umgang mit der Natur. Der Machbarkeitsglaube der Moderne, wie er sich im Kommunismus ausdrückt, hat der ganzen Region ihren Stempel aufgedrückt. So wurden die mittel- und osteuropäischen Länder nach sowjetischem Muster industrialisiert, d.h. unabhängig von den lokalen Gegebenheiten und Bedürfnissen wurde der Ausbau der Schwerindustrie um jeden Preis forciert. Weil diese Industrien nicht dem Druck des Marktes und der Umweltschutzgruppen ausgesetzt waren, produzierten sie mit veralteten Technologien veraltete Produkte. Wegen der Mittelknappheit wird die Sanierung dieser Betriebe und die Ersetzung der umweltschädigenden Güter (vgl. z.B. die gebräuchlichsten Autotypen in Mittel- und Osteuropa) noch geraume Zeit in Anspruch nehmen.

Speziell für Ungarn stellt sich das Problem der Verschmutzung und der Verknappung des Wassers. Das Land bezieht einen großen Teil seines Trinkwassers aus grenzüberschreitenden Gewässern wie Donau, Körös und Maros, welche stark belastet sind. Daneben bedroht das slowakische Kraftwerk von Gabčikovo die Grundwasserströme, welche für die Versorgung der ungarischen Tiefebene wichtig sind.

Die ungarische Regierung schenkt den ökologischen Problemen große Aufmerksamkeit. So wurden die Vorschriften in diesem Bereich verschärft und die Informationsarbeit verstärkt. Doch beschränkt auch hier die schlechte Wirtschaftslage die Aktionsmöglichkeiten. Die Regierung versucht deshalb ausländische Hilfsgelder und -projekte zu mobilisieren. Daneben bemüht sie sich aktiv um eine internationale Kooperation im Umweltbereich.²⁶

 

3. Die Entwicklung des sicherheitspolitischen Umfeldes Zwei Szenarien

Es gibt viele mögliche Verläufe für die Entwicklung des sicherheitspolitischen Umfeldes der Republik Ungarn. Ich möchte zwei mögliche, einander aber widersprechende Szenarien schildern. Mehrere Forscher haben die wissenschaftliche Diskussion mit Beiträgen über verschiedenartige Szenarien der zukünftigen Sicherheitspolitik in Europa bereichert.²⁷ Ich lehne mich hier an Mantovani an, wobei ich jedoch seine vier Szenarien zu zweien zusammenfasse.²⁸ Das entscheidende Kriterium ist dabei, ob die mittel- und osteuropäischen Staaten ihre Sicherheit alleine oder mit Partnern gewährleisten werden. Diese zwei Szenarien sind Idealtypen, welche in der Realität selten oder nie in der reinen Form vorkommen. Sie sind dennoch notwendig um das ganze Spektrum der Entwicklungen abdecken zu können. Es darf der Hinweis nicht fehlen, dass diese Szenarien die internen Faktoren vernachlässigen oder zumindest von der Annahme ausgehen, dass die Probleme im Inneren gelöst werden.

Einzelstaatliche Sicherheitsstruktur

Dieses Szenario entspricht weitergehend dem Szenario II (Ein Europa der Vaterländer) von Mantovani. Es wurde jedoch dahingehend modifiziert, dass es stärker auf die Probleme der postkommunistischen Staaten Mittel- und Osteuropas ausgerichtet ist.

Dieses Szenario geht davon aus, dass die Organisationen kollektiver Sicherheit über kurz oder lang scheitern werden, oder zumindest die mittel- und osteuropäischen Staaten nicht aufnehmen werden.

Bei der einen Variante dieses Szenarios bleiben die Organisationen der westeuropäischen Integration und Sicherheit (NATO, WEU und EG) bestehen. Die postkommunistischen Staaten hingegen müssten alleine für ihre Sicherheit (Selbsthilfe-Prinzip) sorgen. Der Westen bildet einen stabilen Kern (Festung Europa!), an dessen Grenzen ein anarchistisches Sicherheitssystem entsteht. Ost- und Mitteleuropa würde zum „Niemandsland” zwischen Westeuropa und Russland, wobei sich auf beiden Seiten Hegemonie-Bestrebungen entwickeln könnten. Nicht auszuschließen ist aber auch die Möglichkeit, dass in Mittel- und Osteuropa ein Gleichgewichtssystem entsteht. Die Staaten sind mit einem Sicherheitsdilemma konfrontiert, was die Wahrscheinlichkeit von kriegerischen Auseinandersetzungen erhöht.

Die zweite Variante unterscheidet sich insofern von der ersten, dass auch Westeuropa in ein anarchisches System zurückfällt. Die Grundaussagen bleiben die gleichen wie oben, wobei aber der ganze Kontinent destabilisiert wird.

Kollektive Sicherheitsstrukturen

Dieses Szenario geht davon aus, dass in Europa das Sicherheitsproblem in kooperativer Form gelöst wird. Ich will hier nicht darüber spekulieren, welche der konkurrierenden Organisationen NATO, WEU und KSZE – oder eine Kombination – sich durchsetzen wird. Entscheidend ist jedoch, dass in diesem Szenario die Unteilbarkeit von Sicherheit in Europa anerkannt wird. Ost- und Westeuropa werden in irgendeiner Form zusammenwachsen. Dies führt zur Herausbildung eines Systems der kollektiven Sicherheit.

Der Aufbau dieser kollektiven Sicherheitsstrukturen ist ein langwieriger Prozess, der schrittweise erfolgen wird. Zu Beginn steht Kooperation, welche die Interdependenz zwischen den Staaten erhöhen wird. Sie werden erkennen, dass die Gemeinsamkeiten zwischen ihnen grösser sind als die Differenzen. Als Abschluss dieser Entwicklung wird ein System der kollektiven Sicherheit mit unbedingten Beistandsverpflichtungen für alle Parteien geschaffen. Die Kosten-Nutzen-Rechnung des Krieges würde sich verschlechtern, weil ein Angriff auf einen Mitgliedstaat als Bedrohung aller teilnehmenden Staaten gewertet würde.

In diesem Szenario würde nicht das Selbsthilfe-Prinzip regieren, sondern die zwischenstaatlichen Beziehungen würden „verrechtlicht”, d.h. die friedliche Streitbeilegung würde obligatorisch. Der Unterschied zwischen Innen- und Außenpolitik würde im Umgang der europäischen Staaten untereinander immer mehr verwischt werden.

 

4. Die Optionen Ungarns

In diesem Kapitel wird untersucht, welche Optionen einem Kleinstaat offenstehen, wenn wir die beiden obigen Szenarien unterstellen. Da diese beiden Szenarien die Eckpunkte der Entwicklungsmöglichkeiten darstellen, mit denen sich Ungarn auseinandersetzen muss, werden die Optionen, die hier aufgezeigt werden, ebenfalls Extrempositionen darstellen. Im Schlusskapitel werde ich zeigen, dass sie dennoch praktische Relevanz besitzen.

Anbindungsstrategie

Eine der üblichen Strategien von Kleinstaaten ist die Anbindung an Großmächte. Sie geben einen Teil ihrer außenpolitischen Handlungsmöglichkeiten auf, indem sie einen Seniorpartner unterstützen, um sich dessen Schutz oder andere Vorteile zu erwerben. Die Formen der Anbindung nehmen ein weites Spektrum ein, das von völliger Dominanz bis zu relativ loser Anbindung reicht.

Diese Strategie erfordert ein geschicktes Lavieren des Kleinstaates, denn es besteht eine dauernde Gefährdung seiner Souveränität. Er könnte satellisiert werden.

Die EG – und die sicherheitspolitischen Institutionen des Westens – erscheint als nahezu idealer Anbindungspartner für die mittel- und osteuropäischen Staaten. Ihre wirtschaftliche Prosperität bildet einen starken Anziehungspunkt für diese, mit ökonomischen Problemen kämpfenden Länder. Darüber hinaus übt die demokratische Grundverfassung der EG und ihrer Mitgliedstaaten eine Vorbildfunktion für die postkommunistischen Staaten aus. Ein Beitritt würde die Demokratisierung wohl irreversibel machen (vgl. Spanien). Nicht zuletzt haben in der EG die Kleinstaaten ein großes – überproportionales – Gewicht, was dazu beiträgt, Marginalisierungsängsten vorzubeugen.

Wohl hat die Beitrittsoption höchste Priorität bei den mitteleuropäischen Staaten, doch die internen Probleme der EG lassen – trotz „Europa-Verträgen” – wohl keine kurzfristige Realisierung dieses Begehrens erwarten.

Neutralität

Die Neutralität mag für die mitteleuropäischen Staaten eine wichtige Option gewesen sein, als sie begannen, sich von Moskau zu emanzipieren.²⁹ Sie hätten diesen Status akzeptiert, um dem sowjetischen Sicherheitsbedürfnis Rechnung zu tragen.

Der Status dieser Neutralität hätte wahrscheinlich eher der „Neutralisierung” entsprochen als der „Neutralität im strengen Sinne”.³⁰ Die mittel- und osteuropäischen Länder haben keine Erfahrung mit dieser Institution. Die Sowjetunion hätte die Errichtung eines „neutralen Gürtels” in den ehemaligen Warschauer-Pakt-Staaten als Versuch gewertet, sie zu isolieren.

Obwohl die Neutralität für Mittel- und Osteuropa keinen großen Reiz entfaltet, ist sie in dieser Region faktisch eingetreten, weil den Ländern die Möglichkeit fehlt, sich Bündnissen anzuschliessen,³¹ und sie kein regionales Sicherheitssystem geschaffen haben. Es ist anzunehmen, dass bei einem zwischenstaatlichen Konflikt sich die nicht betroffenen Staaten als neutral erklären würden.

 

5. Würdigung der ungarischen Sicherheitspolitik

Nach der Untersuchung der Ausgangslage der ungarischen Sicherheitspolitik, der Schilderung von zwei möglichen Entwicklungsszenarien und dem Aufzeigen von Handlungsoptionen wollen wir in diesem Kapitel untersuchen, welche Strategie die ungarische Regierung tatsächlich eingeschlagen hat.

Die Regierung Antall hat 1990 ein schweres Erbe angetreten, aber zugleich steht sie für einen Neubeginn. In seiner Regierungserklärung führte der Ministerpräsident folgendes aus: „Wir wollen eine Regierung der Freiheit, [...], eine Regierung des Volkes [...], eine Regierung des wirtschaftlichen Umbaus [und] der Annäherung an Europa werden.”³²

Im internen Bereich hat die Regierung die Demokratisierung und die wirtschaftliche Transformation vorangetrieben. Institutionell ist dieser Umbau weit vorangeschritten. Die Regierung ist sich der Schwierigkeit dieses Prozesses bewusst, sie hat seit ihrem Amtsantritt viele unpopuläre Maßnahmen ergreifen müssen, um das sozialistische Erbe abzubauen.³³ Die Regierung Antall verfolgt eine Strategie, bei welcher sie sich außenpolitisch, d.h. völkerrechtlich, bindet, um die internen Reformen abzustützen und den Prozess irreversibel zu machen. Der Rückfall in totalitäre Strukturen könnte nur unter Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen erfolgen und würde zu der internationalen Ächtung des Landes führen. Nur schon die enge wirtschaftliche Verflechtung und die Abhängigkeit von westlichem Kapital lassen diese Möglichkeit als sehr unwahrscheinlich erscheinen. Des Weiteren kommt hinzu, dass sich die politische Landschaft in Ungarn gewandelt hat. Pluralismus und Pressefreiheit bestehen und werden von der Bevölkerung hochgeschätzt.

Die wirtschaftliche Transformation könnte nur unter hohen Kosten rückgängig gemacht werden, denn ein großer Teil des Bruttoinlandprodukts wird von Privatunternehmen erwirtschaftet. Auch die Abhängigkeit im wirtschaftlichen Bereich (siehe oben) und die völkerrechtliche Einschränkung des diskretionären Spielraumes der Regierung³⁴ verkleinern das Risiko einer Abkehr von dem wirtschaftlichen Umbau.

Was also die internen Faktoren betrifft, agiert die Regierung Antall ziemlich erfolgreich. Mit hoher Wahrscheinlichkeit ist der Transformationsprozess irreversibel. Große Erschütterungen und eine Gefährdung der Sicherheit durch interne Faktoren zeichnen sich zurzeit nicht ab. Der wahrscheinlichste Rückschlag läge „nur” in der Verlangsamung der Reformen.

Die Ungarn haben die Zugehörigkeit zum östlichen Bündnissystem immer als unnatürlich empfunden. Ihrem Selbstverständnis nach gehören sie zu (West-)Europa. Die Loslösung von der Sowjetunion und die Demokratisierung wurden als eine „Rückkehr nach Europa” verstanden. Deshalb hat sich die Regierung Antall den EG-Beitritt zum Ziel gesetzt.

In der ersten Begeisterung über die Revolution von 1989 und Ungarns Vorreiterrolle bei diesem Prozess glaubte man im Lande, dass ein baldiger EG-Betritt möglich sei. Die Regierung Antall hat von Anfang an postuliert, dass ein Alleingang für Ungarn nicht in Frage käme, deshalb hat sie auf eine Anbindungsstrategie gesetzt. Die Vermutung schleicht sich ein, dass die Strategie die Perzeption des sicherheitspolitischen Umfeldes bestimmt hat. Von ungarischer Seite wurde die Kooperationsbereitschaft des Westens überschätzt. Die Regierung räumt auch ein, dass sie mit den Assoziierungs-Abkommen mit der EG eigentlich viel weniger erreichte, als ihr vorgeschwebt hat.³⁵ Ungarn hat so bedingungslos auf die Anbindungsstrategie gesetzt, dass es z.B. im Jugoslawien- Konflikt Vorleistungen an die NATO (Überflugrechte der AWACS) erbracht hat, ohne irgendeine Gegenleistung (Sicherheitsgarantie?) zu erhalten. Durch diese Strategie hat das Land einiges an Handlungsfreiheit eingebüsst.³⁶

Ich will nicht behaupten, dass diese Strategie falsch sei, im wirtschaftlichen Bereich ist sie sogar sehr erfolgreich, doch möchte ich ihr Ausmaß kritisieren. Ungarn muss mit der Tatsache zu Rande kommen, dass es sicherheitspolitisch quasi „draußen vor der Tür” steht. Westeuropa ist nicht gewillt oder nicht in der Lage, dem Land den Beitritt zu den Organisationen der kollektiven Sicherheit (NATO, WEU) zu gewähren. Die anderen mittel- und osteuropäischen Staaten sind in derselben Lage, so wäre die Bildung einer regionalen Organisation der kollektiven Sicherheit denkbar. Aber die knappen Mittel und die Antagonismen zwischen diesen Staaten sprechen gegen diese Option.

Die ungarische Regierung tut gut daran, dass sie neben dem Westen auch vermehrt mit den anderen postkommunistischen Staaten kooperieren will.³⁷ Das Visegrád-Dreieck und die Pentagonale sind Ausdruck dieses Begehrens. Tendenziell ist die Annahme richtig, dass Kooperation Interdependenzen schafft und so die Option des Krieges verteuert und unwahrscheinlicher macht. Dennoch soll man diese Tendenz nicht überbewerten: Die Pentagonale konnte den Jugoslawienkonflikt nicht einmal verzögern, geschweige denn verhindern. Ungarn muss weiterhin darauf gefasst sein, dass in seiner nächsten Umgebung Kriege möglich sind. In Anbetracht seiner militärischen Verwundbarkeit sollte das Land alles unternehmen, um nicht in einen solchen Konflikt hereingezogen zu werden. Dieses ist ihm im Jugoslawienkonflikt bisher gelungen.

Das Verhalten der Regierung Antall impliziert, dass Ungarn eine kombinierte Strategie von Anbindung und Neutralität verfolgt. Ungarns strategische Lage wird durch eine Mittelposition gekennzeichnet. Das Land liegt zwischen West- und Osteuropa, zwischen den Sphären der Integration und der Desintegration. Diese Zerrissenheit charakterisiert auch die Sicherheitspolitik des Landes. Die Regierung versucht, so wie weit möglich an der europäischen Integration teilzunehmen, sie würde aber vermutlich bei einem bewaffneten Konflikt in ihrer Nachbarschaft neutral bleiben.

Größter Schwachpunkt der gegenwärtigen Politik Ungarns ist die Vernachlässigung der militärischen Komponente der Sicherheitspolitik. Als der Jugoslawien-Konflikt ausbrach, war das Land nicht in der Lage, seinen Luftraum zu schützen. Die Armee wurde aber seither nicht wesentlich verstärkt. Laut Völgyes und Barany ist die Aufgabe der ungarischen Streitkräfte, einen potentiellen Aggressor abzuschrecken; falls dies nicht gelingen sollte, ihn wenigstens 24 Stunden aufzuhalten, bis politische Hilfe (?) eintritt; sollte diese nicht eintreffen, dann wäre das militärische Schicksal des Landes besiegelt.³⁸ Zur Zeit ist fraglich, ob die ungarische Armee diesen Auftrag erfüllen könnte.

Diese Arbeit hat die Sicherheitspolitik der Republik Ungarn kurz untersucht. Sie hat gezeigt, mit welchen Schwierigkeiten die ungarische Regierung zu kämpfen hat und mit welchen Mitteln sie diese angeht. Trotz der vorgebrachten Kritikpunkte erscheint ihre Strategie zur Lösung dieser Probleme geeignet, doch sie müsste teilweise modifiziert werden. Erstens müsste Ungarn gegenüber dem Westen – in casu der NATO – härter auftreten, bzw. Konzessionen nur auf Basis einer Gegenleistung gewähren. Zweitens müsste die ungarische Regierung mehr Mittel für die militärische Verteidigung des Landes ausgeben. Diese Postulate sind nicht leicht zu erfüllen für ein Land, das aus einer Position der Schwäche heraus verhandeln muss und zudem nur sehr beschränkt wirtschaftliche Ressourcen in die Rüstung umlenken kann, doch graduell wären diese Forderungen sicher realisierbar.

 

Anmerkungen

 

1

Der Charakter der Ereignisse von 1989 ist umstritten. Timothy Garton Ash etwa bezeichnet sie als „Refolution”, weil sie sowohl Elemente von Revolution als auch von Reform umfassen (Timothy Garton Ash: The Uses of Adversity. Random House, New York 1989.) Andere Autoren bezeichnen die Ereignisse als „Gegenrevolution” (vgl. Anatolij Butenko: „Von ‘samtenen’ und anderen Revolutionen in Osteuropa.” In: Osteuropa, Jg. 42, Nr. 12, Dezember 1992, 1068–1077). Ich folge Ralph Dahrendorf (Betrachtungen über die Revolution in Europa. Deutsche Verlags-Anstalt, Stuttgart 1989), der diese Ereignisse als Revolution klassifiziert, weil sie die alten Strukturen völlig veränderten und zudem sehr schnell abliefen (S. 9).

2

Francis Fukuyama: „Das Ende der Geschichte?” In: Europäische Rundschau, Jg. 17, Nr. 4, 1898, S. 3–26.

3

Ich möchte hier aber nicht die Weltbilder, die hinter den jeweiligen Positionen stehen, untersuchen, sondern als „Normalfall” einen demokratischen Rechtsstaat annehmen.

4

In der neueren Literatur wird die Unterscheidung von internen und externen Faktoren öfters kritisiert, vgl. stellvertretend für viele Ernst-Otto Czempiel: Weltpolitik im Aufbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts. Verlag C.H. Beck, München 1991. S. 130ff.

5

Magyar Szocialista Munkás Párt (Ungarische Sozialistische Arbeiterpartei): Heute Oppositionspartei mit neuem Namen (Ungarische Sozialistische Partei).

6

Magyar Demokrata Fórum (Ungarisches Demokratisches Forum): hervorgegangen aus der gemäßigten Opposition.

7

Szabad Demokraták Szövetsége (Bund Freier Demokraten): hervorgegangen aus der radikalen Opposition.

8

Die Regierung hat außerdem die Arbeitermiliz, eine kommunistische Kampforganisation, entwaffnet und so den bewaffneten Widerstand gegen die Demokratisierung verhindert.

9

Endre Marinovich (Hrsg.): Félúton – 1992. A Nemzeti Megújhodás Programjának első két éve. Miniszterelnöki Sajtóiroda, Budapest 1992, S. 12.

10

Raimund Dietz: „Transformation in Mittel- und Osteuropa.” In: Europäische Rundschau, Jg. 21, Nr. 2, 1993, S. 61–75, hier: S. 71.

11

Marinovich (1992), S. 28.

12

Dies ist mehr als im ganzen Zeitraum von 1972–1988. (Dietz (1993), S. 69)

13

vgl. z.B. Christian Meier: „Die ‘Europa-Verträge’ der EG mit der CSFR, mit Polen und Ungarn.” In: Gegenwartskunde, Jg. 41, Nr. 1, 1992, S. 17–30.

14

Dietz (1993), S. 675.

15

Eine denkbare Alternative wäre die Erhöhung der sowjetischen Subventionen an Ungarn gewesen, doch das konnte oder wollte sich Moskau nicht mehr leisten.

16

Seit 1986 war die BRD der größte Handelspartner Ungarns.

17

Ivan Volgyes und Zoltan Barany: „Hungarian Defenders of the Homeland.” In: Jeffry Simon (Hrsg.): European Security Policy after the Revolutions of 1989. The National Defense University Press, Washington D.C. 1991, S. 351–374, hier 359.

18

ibid., S. 360.

19

Marinovich (1992), S. 19.

20

Volgyes und Barany (1991), S. 363

21

Vgl. etwa den sog. „Havelplan”, den der tschechoslowakische Präsident in seiner Rede vor dem Europaparlament vortrug (zitiert in Mauro Mantovani: „Szenarien für die europäische Sicherheitsarchitektur.” Arbeitspapier präsentiert an der Arbeitstagung der Schweizerischen Vereinigung für Politische Wissenschaft: Schweizerische Sicherheitspolitik im Wandel, 3. Mai 1993, FN 4).

22

Wichard Woyke: „Die NATO vor neuen Herausforderungen.” In: Außenpolitik, Jg. 44, Nr. 2, 1993, S. 120–126, hier: S. 124.

23

ibid., S. 124

24

Die NATO hat eine – informelle – ungarische Bitte betreffend Schutz vor serbischen Vergeltungsschlägen wegen der Teilnahme Ungarns an den verschärften Sanktionen gegen Rest-Jugoslawien am 14. Mai 1993 abgelehnt (NZZ, Nr. 111, Samstag/Sonntag, 15./16. Mai 1993, S. 3.).

25

Die ökologische Problematik ist sowohl ein interner als auch ein externer Faktor, weil sich aber viele ihrer Aspekte sich grenzüberschreitend manifestieren, wird sie an dieser Stelle aufgeführt.

26

Vgl. z.B. konkrete Projekte im Rahmen der Pentagonale (Ernst Sucharipa: „Die Pentagonale. Eine neue Form der regionalen Zusammenarbeit in Mitteleuropa.” In: Europäische Rundschau, Jg. 18, Nr. 3, 1990, S. 25–34, hier: S. 29).

27

Anstatt vieler sei hier auf die Szenarien von Curt Gasteyger hingewiesen, der für Osteuropa folgende Entwicklungsmöglichkeiten sieht: Regionales Sicherheitssystem, schrittweise Assoziierung mit den westeuropäischen Institutionen oder Neutralität (Curt Gasteyger: „Osteuropas Suche nach neuer Sicherheit.” In: Europäische Rundschau, Jg. 19, Nr. 1, 1991, S. 71–81, hier: S. 75).

28

Mantovani nennt folgende Szenarien: 1. Eine paneuropäisch kollektive Sicherheitsarchitektur (» KSZE), 2. Ein Europa der Vaterländer, 3. Die Verwirklichung einer atlantischen Sicherheitsarchitektur (» NATO) und 4. Eine Europäische Union mit eigener „Sicherheitsidentität” (» WEU). (Mantovani (1993), S. 1ff.)

29

Bei der ungarischen Revolution 1956 erklärte Imre Nagy den Austritt Ungarns aus dem Warschauer Pakt und proklamierte die Neutralität des Landes.

30

Gasteyger (1991), S. 80

31

Die Möglichkeit, mit der Sowjetunion Sicherheitsbündnisse zu schließen, wurde von diesen Ländern unisono verworfen. Seit dem Zerfall der Sowjetunion wäre die Möglichkeit eines Bündnisses mit Russland gegeben, doch tiefsitzende Ängste vor der russischen Dominanz und die Zweifel an der russischen Handlungsfähigkeit lassen diese Alternative als hypothetisch erscheinen.

32

Marinovich (1992), S. 12f. (Hervorhebung durch den Verfasser)

33

Vgl. vollständige Liberalisierung der Preise, Abbau von Subventionen, Einführung eines Konkursgesetzes, Zulassung von Arbeitslosigkeit etc.

34

GATT, Bretton-Woods-Institutionen, Investitionsschutzabkommen, Assoziierungsabkommen etc.

35

Marinovich (1992), S. 15

36

Vgl. TA, Nr. 108, Mittwoch, 12. Mai 1993, der die Stimmung der Betroffenen in einem Artikel mit dem Titel „Die anderen entscheiden, wir zahlen. Wie Bulgarien und Ungarn mit den Sanktionen zurechtkommen.” beschreibt.

37

Gesamteuropäisch spricht man von einem „Ineinandergreifen” der Institutionen, d.h. verschiedene Organisation sind parallel für die Lösung eines Problembereiches (Sicherheitsarchitektur) zuständig. Die Effektivität dieser Organisationsform ist umstritten.

38

Volgyes und Barany (1991), S. 371

 

Der Autor war 1995 Stipendiat des Europa Institutes Budapest.