Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:47–64.

LÁSZLÓ KECSKÉS

EU–Hungary Perspectives in the Approximation of Laws

I.

Arriving with the last wave of the great migrations in the 9th century, the Hungarians as “latecomers” met with a medieval social structure firmly established in Europe. That situation and the existing geopolitical configuration left them no option other than adaptation to the prevailing pattern of conditions. Creation of appropriate sets of cultural, social and legal conditions formed part of that process.¹ Clearly, then, the Hungarians soon came to feel the need for “harmonization”. Along with the coronation regalia and Christianity, our King St. Stephen adopted several other values of the West, with artists and intellectuals arriving in Hungary and with significant spiritual assistance received, particularly from the Church. All these combined to exert a notable effect on the laws of St. Stephen and other measures of his which came down in writing. Roman law and Roman culture, canon law and Christianity had a decisive influence on the Hungarian course of development, one that continued to be felt in the centuries that followed.

Romanization not only permeated contemporary Hungarian legislation, but also had a considerable bearing on law enforcement by the courts and the Chancery. The teaching of law and jurisprudence equally played an important role in transmitting the effects of Romanization. Although short-lived in consequence of turbulent historical events, the law schools of medieval Hungary had the services of many professors from famous foreign universities. In like manner, many of the Hungarian professors obtained their diplomas at European universities of great fame. Numerous practising lawyers and other intellectuals educated in law similarly availed themselves of that opportunity.²

National aspirations have always been accompanied by certain factors of harmonization in Hungarian legal development. In our legal history the agents of harmonization were and are an economic and social structure similar to that of Western Europe and the efforts to measure up to the European standards.³ Hungarian private and commercial law definitely followed the European course of development from the mid-19th century down to World War Two. Law-making relied on well-founded studies of comparative law. Codifiers drew heavily on foreign legal institutions, mainly of Germany, Austria, Switzerland and France.⁴ In point of fact, Hungarian economic thinking followed the same pattern. The need soon became obvious for the Hungarian economy and economic actors to be open to other countries. It was a necessity for the Hungarians to recognize the wisdom lying in “multilateral interest compensation”, and they acted accordingly. For what else, if not “multilateral interest compensation”, was the fact, for instance, that in 1335, at the “Visegrád Conference” in the Castle of Visegrád, our King Robert Charles saw to it that Kings John of Bohemia and Casimir of Poland, who were his guests, received the following gifts: “Charles presented John with 50 silver jugs and a wonderful chess-board and Casimir with 500 marks (about 125 kg) of the “finest” gold to enable him to pay his debt to the Czech ruler.”⁵ Later, of course, history imposed strong restrictions on the possibilities of our economic development, and our external economic relations were also largely one-sided, but, due perhaps to these circumstances as well, there was hardly any need for the meaning of a wider dimension, that of integration, to be explained to this country. Nevertheless, the hope of a truly forward-oriented integration was late in looming on the horizon of the Hungarian economy, because the small states with different configurations in Central and Eastern Europe or the regions comprising them never united in voluntary integration, although more than once they formed part of some larger compact whole, which the outside world also regarded as a unit. However, the force of integration was outside the region itself every time. The Habsburg Empire undoubtedly represented a formation of high-level integration, forming a single customs union at the empire level, which also meant a common foreign trade policy as we understand it today, with foreign and military affairs similarly conducted in common. While the German Third Reich‘s zone of interest in Central-Eastern Europe was made up of states that appeared more or less independent, the centre’s overwhelming military superiority secured political harmony and a type of economic cooperation responsive to German needs. In like manner, Central and Eastern Europe occupied by the Soviet Union consisted of separate states for the most part, yet their military and foreign political unity was guaranteed by the strongly centralized Warsaw Treaty Organization and their economic cooperation was secured by CMEA, which turned central planning into a tool of integration.⁶

As regards Hungary, the shift in its relationship to EC, which had been hopelessly rejectionist and hostile, started in parallel with the preparations for reforming the Hungarian system of economic management in the second part of the 1960s and was marked by a series of relatively small and cautious steps for some 20 years. Obviously, restraints on the Hungarian economic reforms were placed directly by the sanctity of the primacy of state ownership and indirectly by the monolithic political structure, which had for a long time prevented any economic pluralism from taking root. Finally, enforced adjustment to the great-power interests of Soviet foreign policy was another factor creating an unfavourable external environment for the Hungarian reforms.⁷

It was the speedy process of political and economic transformations that made it possible for EC, at the Summit Meeting of Dublin on 28 April 1990, to raise the idea of signing association agreements with Hungary, the Czech and Slovak Republic and Poland. Hungary warmly welcomed that Community initiative. From the outset the Antall Government’s program had accorded priority to the plan for “return” to Europe, and the desire to join the European Community had been formulated as a strategic goal. In July 1990, giving expression to that endeavour, Prime Minister József Antall of Hungary handed Jacques Delors, President of the Commission of the European Community, a Memorandum which summed up Hungary’s proposals concerning the substance of association. Following upon the exploratory talks, the negotiations to conclude an Association Agreement commenced in Brussels on 21 December 1990 and, as a result of eight official and one technical rounds and several expert meetings, ended on 22 November 1991, when the draft text was initialled. The Association Agreement and the Provisional Agreement containing the former’s provisions on trade and trade-related matters were signed by the Prime Minister and the Minister of International Economic Relations, respectively. The negotiations with Poland and the Czech and Slovak Republic were conducted parallel to those with Hungary, and the Agreements were signed at the same time. Our Provisional Agreement went into effect on 1 March 1992 and our Association Agreement – following ratification by the European Parliament, the Hungarian Parliament and the Parliaments of the 12 Member States – entered into force on 1 February 1994.

The Contracting Parties of the Association Agreement are Hungary on the one hand and, on the other, the three Communities (the European Economic Community, the European Atomic Energy Community and the European Coal and Steel Community) and their Member States. Thus the Association Agreement is a “mixed treaty” of which the Communities as well as the member states are contracting parties. The Preamble to the Agreement uses the term “Community” denoting all the three Communities, so it is a matter of interpretation to decide which Community is, or perhaps all Communities are, to be regarded as the subject of a particular right or obligation in a given case. Although, as is known, the three Communities have the same system of institutions, the competence and functioning of the different Communities are governed by different rules, so making a distinction between the Communities is of continuing relevance. Guidance in this respect is provided by the law of the Community rather than by the Association Agreement. The main reason for the conclusion of a mixed agreement was the fact that the matters regulated affect and require the competence of both the Community and the member states. It should be added that the delimitation of powers between the Community and the member states is not crystal-clear at present and that, moreover, the dividing lines are in a state of flux. This problem is resolved by the term “Parties”, for, in a particular context, it should be understood to mean the member states or the Community or both.⁸

On the part of Hungary, the contracting party is the Hungarian State, not the Government. Although the matters regulated relate to questions within the Government’s competence and implementation of the Agreement in this field could be ensured by government regulations, numerous provisions refer to matters subject to statutory coverage.⁹

II.

Since 1990 Hungarian civil-law and economic legislation has adopted numerous solutions from the legal systems of other countries. There is no doubt that the first place is occupied by EC law as regards the frequency of such adoptions, but our law has also incorporated several legal solutions of national legal systems.

Hungarian civil-law codification has so far followed two main directions during the period since the change in the political regime in 1990. One direction is represented by the partial reregulation of property relations and, in that context, by the legislation on compensation. Our related legislation showed a conservative tendency manifested in “annulling” certain earlier unlawful or quasi unlawful acts of the State. In this domain we generally could not but cast side-glances at solutions or attempts at solutions by those countries of Central-Eastern Europe which were in a similar situation.

The other direction concerned the goal of laying the groundwork for a social market economy. It stood to reason that relevant regulations followed a liberal trend. In this field we could draw more heavily on the law-making experience of Western Europe and even overseas countries, with adjustment to EC law becoming an increasingly determinate factor.

The EC’s law harmonization program formulates requirements to which the national legal systems of the member states have to be adjusted on a continuing basis. Hungary’s law harmonization obligation will not lapse with its becoming a member of EC. Even after the hoped-for status of member state has been gained, we shall have to keep “adjusting” our standards to the legal material of EC, which will continue to change in the meantime. It should also be borne in mind that EC law is not a static one, but it is developing dynamically. Also, EC rules on law harmonization tend to change. In drawing up Hungary’s law harmonization program it seems practicable to take into account the perspective development of EC law as well. Therefore it appears advisable for us to work with some margin of “forward orientation”.

Hungary’s Association Agreement with the European Communities and their member states, the so-called European Agreement, makes evident the need for the Hungarian system of law or for a large part of its rules to be brought into line with Community law. Articles 67 and 68 of the Association Agreement contain the main provisions on law harmonization. As it appears from Art. 67, those provisions form part of the “soft” material of the Association Agreement inasmuch as Hungarian legislation must, for the time being, be harmonized “so far as possible”: The Contracting Parties recognize that a fundamental sine qua non for Hungary’s integration into the community consists in the approximation of its present and future laws and regulations to Community law. Hungary must ensure that its future legislation will be consistent so far as possible with community law. Art. 68 regulates Hungary’s law harmonization obligations in these terms: The approximation of law must extend in particular to the following fields: customs law, company law, bank law, enterprise accounting and taxation, law of intellectual property, workers’ protection at the workplace, financial services, rules of competition, protection of the life and health of persons, animals and plants, food regulations, consumer protection, including liability for product, indirect taxation, technical rules and standards, transportation, and environmental protection.

The fields of law enumerated in the Association Agreement coincide with the main subject areas of EC’s law harmonization program. They embrace the economic-commercial domains of law, but EC has for the time being little to do with the classical parts of civil law. The community seeks to influence that legal material in a more indirect way, through multilateral international agreements and by encouraging member states to accede to them. It is only recently that the legal life of the community has shown keener interest in the classical institutions of civil law. The late 1980s saw the beginning of a spectacular experiment. On the mandate of EC a working group of scientists (Lando Committee) was set up in 1989 to try, in the field of contract law, to elaborate a uniform legal material which might serve as a basis for Community law harmonization even in respect to the classical institutions of civil law. A similar activity is pursued by another scientific committee, the Storme Committee, with a view to unification of the law of civil procedure.

At any rate, the catalogue of items in EC’s law harmonization program shows, as is also reflected in the enumeration of the subject-matters of law harmonization in the Association Agreement with Hungary, that while the system of Community commercial law has been largely developed at the level of Community law, a national commercial law as a separate branch of law in the national legal systems of member states cannot emerge precisely for this reason. In point of fact, Brussels’ great law harmonization magnet is attracting elements of a civil-law nature and consequently the legal systems of member states retain no elements unintegrated by the community which could constitute a body of commercial law, i.e. a separate branch of law, within national frameworks. This important determinant feature should also be taken into account in the development trends of the Hungarian legal system. Accordingly it is not worthwhile to deal with the idea of developing Hungary’s commercial law. We have to come to terms with the fact that the structure of Hungarian law will also decisively be influenced by Community law in the long run.

In adopting our position rejecting the separation of commercial from civil law, namely the recognition of commercial law as a separate branch of law, we relied on the experience of comparative law as well. On this basis and within a historical context, it may be stated that the emergence of commercial law was attributable not only to the immanent slowness of civil-law codification, but always to some concrete situation of political history in which the bourgeoisie was unable to affirm its interests within the frameworks of civil-law codification. This is why the legal history of individual states mainly developed in such a way that commercial law or the commercial code appeared where and when the codification of civil law was blocked for one reason or another.

It is a fact that European legal literature witnessed a significant wave of upturn in commercial law a few decades ago, in response partly to a genuine internationalization of commercial law after World War Two, to the world trade euphoria at the time, partly to the popularity and vogue in Europe of the USA Uniform Commercial Code. That wave, however, drifted down the large European river of legal literature at least 15 years ago. Recently the idea of civil law unification has grown prevalent again, and plans for civil-law codification are undoubtedly reviving today. This has repeatedly brought forward the case of a Uniform European Civil Code as an issue of the day. In 1989, for instance, the question of organizing the work of codification was taken up even by the European Parliament. For the moment, I myself do not believe in the reality of elaborating a Uniform European Civil Code, but there is a possibility of unification in partial aspects of certain subject-matters. This is best illustrated by the United Nations Vienna Convention of 1980 on International Sale of Goods, which the European communities have also encouraged their member states to ratify.

A factor of importance to law harmonization, too, concerns the degree to which the adoptive legal system is open to reception of solutions and institutions of foreign legal systems in general. Hungary’s legal development has been adoptive in this respect. Our legal life has been marked by no rooted aversion to foreign laws. Our legal history has recorded incidents of aversion to only 3 foreign laws. The first such occasion was the 1861 National Conference of High Justices, where our forefathers decided against keeping Austrian law in effect in Hungary. That was understandable, for the Austrian private law had been kept in force in Hungary under political pressure between 1853 and 1861. In the 20th century it was during the intervening period to World War Two that a certain Hungarian national aversion was felt to German law. At that time, by proclaiming the theory of “self-luminous laws”, our professors denied the effect, otherwise unquestionable, of German legal thinking on Hungarian legal development and tried to emphasize the similarity of Hungarian law to Anglo-Saxon law. The advocates of that doctrine went so far as to deny the fact of reception of Roman law into Hungary, solely because the route of adoption had led through Germany. The most spectacular work of that trend in legal literature was Béni Grosschmid’s book entitled “Werbőczy and English Law” published in 1928.¹⁰ Finally, it is the socialist era that in our legal history can be seen as an element of aversion to foreign law. That element cannot be traced at all in the socialist legal literature of Hungary. Otherwise the Soviet law exerted but a relatively small influence on Hungary’s socialist civil law, with its effects felt on not more than 6 or 7 legal institutions.

Basically, Hungarian law has never refused to adopt elements of foreign law. Just to the contrary. Adoption of foreign legal institutions has been of great importance during periods of modernization in the development of our legal system. The noted bill of 1928 on Hungarian private law, an essential document of the one-time modernization of our private law, incorporated, inter alia, German, Austrian, French and Swiss elements, which were largely retained in the Civil Code (Act IV of 1959). That was a great achievement, since the work of codifying the Civil Code was nearing completion in the middle and the second part of the 1950s, an immensely difficult political period.

III. In 1990 the codification of civil and economic law started under difficult professional circumstances, as in the 1980s our legal system had shown up contradictory trends of development despite the indisputably positive tendencies. For instance, there was general confusion about defining the concept of state ownership. There was no clear answer even to the simple question of who was the subject of state ownership: the State or the state enterprises. What we had for a guide was no more than recipes at the level of a cookery book in applying confused alternative concepts of state ownership.

From the time of introduction in 198485 of a new enterprise typology, particularly of the state enterprise of a self-governing type, there emerged a completely distorted trend in our law of economic organization as well. The contemporary “prompters” were obviously influenced by Yugoslavian “hallucinations” in making suggestions for the introduction of self-governing state enterprises. The only problem was that state ownership never existed in Yugoslavia, not even at the time when the State existed, but what was put into practice in the “associated labour” organizations substituting state enterprises was virtually direct social ownership of property. That, however, had no tradition in Hungary. An extremely confused situation resulted from the fact that, with the reform of enterprise typology in 198485, the Hungarian theory and the work of codification had moved in the direction of recognizing the ownership of state enterprises in fixed assets. A solution for that hopelessly contradictory state of affairs was sought in summer of 1990 by amendments to the relevant laws and regulations which made it clear that state property was owned by the State, i.e. the Treasury, not by the state enterprises.

The legal entity theory was likewise on the decline by the end of the socialist era. The theory of legal entity in civil and public law was similarly characterized by a tendency to oversimplification. This is how matters stood: in civil law, legal personality coalesced in the condition of subject at law, which in turn was limited to legal capacity until finally the criterion of legal personality was now and then manifested only in the capacity to sue and to be sued, whereas in public law, oversimplification lay in the reduction of legal personality to the condition of subject at law and in the latter’s limitation to powers. In public law, virtually any organization and organ vested with powers was regarded as a legal entity.

Since the introduction of the “new economic mechanism” in 1968, the development of Hungary’s socialist law relating to the economy had experienced a long-drawn-out period of modernization at a not too rapid rate, which certainly gained momentum in the second part of the 1980s. However, at that “reform-socialist” stage of development in our legal system, Hungarian legislation had not yet been marked by any orientation to the European Community. This is understandable, for those directing the reforms had a rather uncertain vision of the future at the time. What is more, the terms “European Community” and “Common Market” occasionally had pejorative overtones in Hungary. Therefore the reformers disregarded the development trends in EC law and confined themselves to borrowing from the legal systems of certain western countries solutions that they deemed fit to follow. The tax reform followed Scandinavian examples, our law of association is patterned on the German model, and our Securities Act reflects basic elements of Anglo-Saxon law. Thus the laws and regulations reflecting economic modernization at the end of the 1980s show a rather eclectic picture. It is therefore absolutely necessary to reappraise the legal developments in those years of reform, now in the context of EC law criteria.

III.

Our adhesion to EC’s law harmonization program is an important factor in the modernization of Hungary’s legal system as well. It would be hardly disputable that our legal system is also modernized through compliance with EC’s law harmonization requirements. The modernizing effect of law harmonization cannot naturally be reduced to our legal system becoming “better” and “simpler”. The illusion about the goal of making a “better law” and a “simpler law”, which was entertained at the very outset, has been abandoned even by Community law. In a legal sense, too, we should conceive of modernization rather as a process conducive to bridging over differences between centre and periphery. According to Kálmán Kulcsár, “the substance of the modernization process is in removing the contradiction between the challenges ensuing from phenomena of the historically organic development of centre societies and the pressure for answers to challenges breaking and diverting the organic development (stagnation in a given case) of periphery societies and stemming from the centre. However, the situations thus emerging tend to vary, may differ from one another in response to various factors”.¹¹ “We would narrowly and hence wrongly interpret the process of modernization if we merely considered it as one of ‘catching up’, in which differences between centre and periphery were reduced by adopting the institutions of the centre. Elimination of differences in development in the centre-periphery relationship – and concurrently modernization in substance – means adoption rather than ‘simple catching up’. Nevertheless, the process of integration into the world economy and, let me add, into the global community – which may in perspective eliminate ‘subordination’, usually a concomitant attribute and state up to now – cannot evolve except in the second, ‘residual’ phase after the upswing of modernization. And this may result in pursuing a path of development based on the internal conditions of a given society, including its historical peculiarities, and growing into an organic process (generating new pushings and removing attendant cyclical pressures for reform). This is the real substance of the modernization process.”¹²

Similarly, both unification and harmonization of law mean reception of law, namely a process in which a legal system incorporates the rules of another. The relationship between reception, unification and modernization of law was also discussed by Gyula Eörsi in his famous book on “Comparative Civil Law” published in 1975. He proceeded from the fact that the concept of reception was disputed and hard to define, because the dividing line grew blurred between conscious and spontaneous reception and, more recently, between reception and unification of law or between adoption of certain provisions and reception.¹³ In his view, the deepest seated cause of reception is the exhausted adoptive energy of the existing law in addition to political, economic and legal professional factors. Reception is generally directed towards modernization of law once the adoptive energies of law have exhausted or if they are unable to come into play.¹⁴ “The minimum requirement of reception is for one law to permeate another in a larger field of law. As regards unification of law, if law is unified not only on the international plane, but unification comes to govern domestic legal relations of the State promulgating the unified law, we are inclined to consider it as a modern form of reception, because in this case the state receives another law by a legislative act, even though that law is not one of any other particular state.”¹⁵

Thus, the thesis that law harmonization is equal to both reception and unification of law, is reliably consistent with the views of Kálmán Kulcsár and Gyula Eörsi on modernization, adaptation, reception, and unification of law. It is nevertheless worth keeping in mind what Ernő Várnay wrote in connection with our topic, since thereby we may reduce eventual undue expectations about Hungarian EC law harmonization: “The periphery always exhibits a strong tendency to hasten development by legal means, to seek apparent ‘solutions’ for problems by laws and regulations.”¹⁶

The adjustment of Hungarian legislation to EC’s law harmonization program is an important element also of the process going on in the Hungarian legal system toward a change in the type of law. It was the change in the political regime in 1990 that opened the way to transforming the Hungarian system of law, formerly established antidemocratically and conditioned by a one-party socialist type of law, into a type of law of a truly civil conditionality. Hungarian law harmonization with EC will have a fundamental role to play in completing the process of change in the type of law, which got under way in 1990.¹⁷

As our Association Agreement contains no separate rules on the mechanism, methodology and techniques of law harmonization, we have no choice but to take into account the rules of Community law governing law harmonization, at least as a basis of departure or analogy. To put it very simply, we have no other point of reference. Therefore, in our efforts at law harmonization, we must be oriented by the rules of the EEC Treaty on law harmonization (e.g. para. (h) of Art. 3, Art. 100, paras. (1) to (5) of Art. 100/a) and the decisions of the European Court concerning law harmonization.

In EC law governing law harmonization it is the larger “freedom” which the States obligated for law harmonization enjoy in certain fields of law, within the compass of “fundamental protection requirements”, notably in questions of security, consumer protection and environmental protection that may be of importance to devising the Hungarian strategy for law harmonization. As a matter of fact, the States concerned are not required to adopt Community law in these domains if their respective national laws afford a greater measure of protection for citizens than Community law does. However, our attention is also deserved by the rule allowing member states to introduce security measures, where necessary, even against EEC provisions on law harmonization, but only when warranted by causes described in Art. 36 of the EEC Treaty (public morals, public interest or public safety; protection of the health and life of persons, animals and plants; protection of national property embodying artistic, historical or archaeological property). The measures introduced may only be transitory, temporary. (See Art. 100/a, paras. (3) and (5), of the EEC Treaty.)

Hungary’s law harmonization obligation in connection with the very implementation of the Association Agreement is evidently of a much wider scope than that determined by Art. 68, because EC law harmonization requirements must be extended to our legal system as a whole. We must undertake efforts to ensure that our legal system will be more transparent and that our future legislation will not bring it into conflict with EC law. Eventual conflicts must be resolved. In developing our legal system we should keep in mind the directions determined by EC law, its fundamental liberal philosophy, and its requirements concerning the free movement of persons, goods, services and capital.

The extent to which a legal system adopts the rules of Community law appears to be relatively measurable. The amount and ratio of change in law are comparatively easy to examine by jurimetrics methods. It should be taken into account, however, that EC does not place concrete demands upon member states obligated for law harmonization, but it employs a more general method (Art. 3 (h) of the EEC Treaty) in providing that the law harmonization obligation of member states must secure the “proper functioning of the Common Market”. As can be seen, EC does not appraise the quality of member states’ legal systems primarily by formal criteria, including jurimetrics, but rather it proceeds from the specific function which its law harmonization program is destined to fulfil.

When reflecting about the measurability of perspective changes in the Hungarian legal system, of Hungary’s compliance with its law harmonization obligations, we should also bear in mind that in certain cases harmonization can be accomplished by methods of deregulation as well. So, in future “measurements”, attention should be paid not only to the actually new positive substance of legislation, but also to its deregulatory aspects.

IV.

A major role in coordinating and directing the activities concerning compliance with our law harmonization obligations is reserved for the Ministry of Justice. Decision No. 2006/1990. (HT. 4.) of the Council of Ministers on “Procedure for Harmonization with the Law of the European Community” charged the Minister of Justice with primary responsibility for ensuring that the law-making organs take into account the relevant rules of Community law in judging the necessity of new laws and regulations and adopting them. The Ministry of Justice started work on law harmonization partly by acting within its own sphere of competence, vested in it by the Act on Legislation, under the ordinary procedure for preparation of laws and regulations, partly in the Legal Subcommittee of the Interdepartmental Committee set up to coordinate government tasks connected with European integration. Essentially in conformity with the substance of the aforementioned Government Decision, the Hungarian rules on the techniques and procedures meeting the law harmonization requirements have also been formulated at the statutory level. The question of law harmonization is similarly addressed by Act I of 1994 promulgating the European Agreement on the Establishment of Association between the Republic of Hungary and the European Communities and Their Member States, signed at Brussels on 16 December 1991. The Act provides that in preparing and concluding international treaties of the Republic of Hungary as well as in proposing and adopting its laws and regulations the harmony thereof with the European Agreement must be ensured. The requirements as determined by Art. 67 of the European Agreement must be fulfilled in the preparation and adoption of laws and regulations. This Act added the following paragraph to Art. 40 of Act XI of 1987 on Legislation: “If a bill affects the subject-matter of the European Agreement Establishing Association between the Republic of Hungary and the European Communities and Their Member States, signed at Brussels on 16 December 1991, the motivation thereto shall also provide information about the extent to which the proposed regulation meets the requirement of approximation to the laws and regulations of the European Communities and about whether the regulation is consistent with the laws and regulations of the European communities.” Section 11 of Government Decree No. 41/1990. (XI.15.) on the responsibilities and Competence of the Minister of Justice was likewise supplemented with the following provision: “The Minister of Justice shall comment on draft laws from the additional viewpoint of whether it conforms to the requirement of consistence with the law of the European Community. He shall present his view to the Government meeting and, where necessary in the case of a bill, to the parliamentary committee concerned with the subject-matter of the bill.”

These new rules are indicative of the steps taken by Hungary toward recognizing the primacy of Community law. The relevant new regulations have given effect to the primacy of community law with respect to the current and future processes of Hungarian legislation, but naturally that primacy does not yet prevail over the full material of the Hungarian legal system. In a few important areas the Association Agreement has established a certain link between the Hungarian legal system and the EC system of law. It is on this basis that Hungary must comply with its obligations to harmonize its law with the European Community. It should be seen, however, that our link to the Community is theoretically rather contradictory by reason of the transitory character of the associate status. Notably the Association Agreement linked the Hungarian legal system only with the “secondary law” of the Community, i.e. with the enormous fabric of community regulations directives, recommendations and opinions. Thus the Hungarian legal system has come into contact with the vast body of positive community law, which determines the law harmonization obligations of member states, too, in substantive terms. On the other hand, the Association Agreement established no such link with the “primary law” of the Community, i.e. with the Treaties that once established the Communities and with the agreements that have modified them since. This, too, is an enormous legal material, with the Maastricht Treaty on European Union being the 14th in the array of its components. In effect, the Hungarian legal system will not be linked with EC’s “primary law”, the virtual “public law” of the community, before Hungary becomes a member state of EC. This statement does not hold for Art. 62 of the Association Agreement on the regulation of “competition and other economic provisions”. Para. (2) of Art. 62 refers directly to a passage in the text of the EEC Treaty and spells out that any practice contrary to regulations on competition and other economic provisions, namely to Art. 62, must be judged according to the criteria arising from application of the rules laid down in Arts. 85, 86 and 92 of the Treaty establishing the European Economic Community.

The fact that by virtue of the Association Agreement the Hungarian legal system is not also linked with the practice of the European Court, the EC court based in Luxemburg, appears to be more problematic from the angle of the practice of law harmonization. True, this leaves Hungary in a much more favourable situation than it would enjoy if it were required to apply the dogmas contained in some of the European Court’s judgements in the nature of precedent and to use them as a “yardstick” for judging its compliance with its law harmonization obligations. In this situation, however, we should be aware that, and we emphasize that this is not of disadvantage to Hungary, our law harmonization obligations appear to be somewhat diffuse, without a contour, for the EC rules on law harmonization come to operate effectively precisely through the dogmas set forth in the case law of the European Court.

V.

The commencement of Hungarian law harmonization raises a question concerning the timing and phasing of this work as well as the form which the legislative source of law harmonization should take. Moreover, we have to face up to perceptual problems. In Hungarian public opinion there prevail two extremist views regarding law harmonization. Perhaps they are rather politically motivated and make their effects felt in the professional world. Some claim there is no need for harmonization of our law with EC law, while others urge speedy action, preferring harmonization virtually overnight, which they reduce to tasks of mere translation and mechanical putting into force.

Obviously, law harmonization is time-consuming and calls for a good deal of professional foresight. It defies mechanical methods. However pressing our concrete law harmonization obligations may occasionally become, we shall have to fulfil them in the awareness that even the law of the State obligated for law harmonization has inner values, institutions, dogmatic aspects and important elements of substance which deserve protection. It does not appear impossible to have this consideration prevail, for, as is also shown by the experience of European integration, the depth of harmonization with community law does not really affect the dogmatic structures. The emphasis is rather on pragmatic elements, and these are also covered by rules of the EEC Treaty which afford some protection for solutions of national legal systems vis-a-vis Community law.

We can make good use of the earlier and current experience which countries with more developed economic and legal systems have gained in law harmonization. On the other hand, it would be a great mistake to mechanically copy another country’s law harmonization program already implemented wholly or in part, for such method would not allow but an inorganic reception of community law. Indeed, historical experience shows that nothing but organic reception can produce useful results, a working law for the adoptive country. The West European countries which might serve as an example had a level of economic development and a quality of legal system different from those which Hungary has now when they were first confronted with the law harmonization requirements of EEC. Nor should we forget that the rules of EC law regulating law harmonization have also undergone many changes since the advanced countries of Western Europe embarked on the approximation of their legal systems within the framework of EEC. Consequently we have no choice but to go our own way in law harmonization. The rules adopted from Community law must be combined with the operative legal material of the Hungarian system of law. The fibres of two systems stemming from different roots must be linked in such a way as to ensure the working of our law modernized by this method as well. Harmonization of law, too, amounts to reception, and as is generally the case with reception of law, law harmonization is only successful in organic form, only if account is taken of the determinant elements of active adaptation in legal development. Inorganic reception disregarding active adaptation or legal regulations adopted through inorganic law harmonization do not result in a working law.¹⁸

The entry into force of our Association Agreement on 1 February 1994 gave a strong impulse to law harmonization in Hungary, because this country is required by the Association Agreement in a legal sense, too, to harmonize its law. Thus the question of harmonization or no harmonization cannot be disputed. We can devote all our energies to making law harmonization meaningful. We cannot content ourselves with formal harmonization, with the phenomenon, still encountered now and then, that while the preparers of draft laws make in the preamble superficial references to the need to take EC law into account and perhaps even invoke some Community directives with indication of their numbers, the relevant substantive elements of EC law do not appear in the draft texts. It is an important requirement that in preparing acts of national legislation we should take stock and make the acquaintance of the entire body of EC law relating to the subject-matter of regulation.

Law harmonization must be thorough and profound, from article to article! A procedure under which a handbook on EC law is on the table of a “consultative” meeting preparatory to legislation, but it is closed, while topical domestic issues are being discussed, is no harmonization of law. The handbook must be opened, and we must be familiar with EC law!

Lawyers of EC member states have developed an interesting dual awareness of Community law. They can be observed to “feel” EC law to be foreign, but in applying its rules they matter-of-factly regard it as domestic law. It is practicable to eliminate this duality between EC law-related “feelings” and actual legal practice. It would be important to ensure that once Hungary has become a full-fledged member of the Community there will be no mental and emotive effects of bias against Community law.

A fundamental change in respect to the legal profession and legal culture in Hungary will result from the fact that from 1994 the development trend of Hungarian law is clearly determined by the law of the European community and our adhesion to its law harmonization program. Higher education in law in Hungary and Hungarian jurisprudence will also have to adapt themselves to the altered circumstances. It is a welcome phenomenon that the law of the European Community is already taught in one form or another at all law schools of Hungary. Instruction in this subject should be gradually extended and made more intensive, whereas the most urgent task of Hungarian jurisprudence concerning EC law appears to be one for our writers on legal theory to reach consensus about the Hungarian legal terminology to be used for naturalizing the basic concepts of Community law. Efforts at solving this problem are handicapped by the fact that the documents of EC law have hitherto been translated into Hungarian at a rather low professional standard.

VI.

Government Decision No. 2004/1995. (I.20.) devised an administrative mechanism working under the direction of the Minister of Justice to see to compliance with Hungary’s law harmonization obligations. In it, after having discussed the submission on the “plan of action for law harmonization preparatory to Hungary’s accession to the European Union”, the Government invited the ministers to observe, in drawing up their respective half-year plans for legislation, the time-limits set by the plan of action for law harmonization covering the first quinquennium as from the entry into force of the Association Agreement. Also, it invited the ministers to prepare, subject to the content of the detailed plan of action for law harmonization annexed to the Government Decision, their respective submissions for the first part of 1995. It invited the ministers to inform, before 30 April 1995, the Minister of Justice and the Permanent Secretary of State of the Prime Minister’s Office about the law harmonization aspects of their respective legislative programs. It invited the Minister of Justice to submit, before 31 October each year during the first quinquennium, a detailed plan for law harmonization for the next year. It invited the Minister of Industry and Commerce to submit, in concurrence with the ministers concerned before 31 March 1995, a program and a comprehensive plan of action for the adoption of Community laws and regulations that are in force from 1 January 1993 and govern a single internal market, taking into account the situation and development possibilities of the Hungarian economy as well as Hungary’s intention to have the negotiations on its accession to the European Union commence in 1997. It is obviously with attention to and by reliance on this submission that the Minister of Justice must fulfil his obligation, also determined by the above-mentioned Government Decision, to present to the Government, before 15 May 1995, the comprehensive plan of action for law harmonization covering the first quinquennium as specified by the Association Agreement. Finally, the Government invited the Minister of Justice to submit to the Government, before 31 December 1998, the comprehensive plan of action for law harmonization covering the second quinquennium as envisaged in the Association Agreement. Responsibility for coordination of compliance with these paragraphs of the Decision lies with the Minister of Justice, who is under obligation to inform the government, before 30 June each year, about the status of implementation of the plan for law harmonization according to the time-table.

The significance of this Government Decision, which I have amply described, lies in having linked Hungary’s future legislative programs with the law harmonization program in relation to EC. In addition, this Government Decision exhibited considerable flexibility in making allowance for the fact that EC’s law harmonization expectations with regard to Hungary had changed somewhat in comparison with the negotiations of 1990–91 concerning the Association Agreement. At the time of those negotiations the EC norms for a single internal market were not yet in effect, so it was not possible to include them in the Association Agreement. However, after the entry into force of the norms for a single internal market in 1993, the statements by EC leaders and officials have outlined a desire that the part of Community law governing a single internal market should, regardless, of the law harmonization priorities set forth in the Association Agreement, be “received” as soon as possible into the legal systems of the countries which have concluded an Association Agreement.¹⁹

Considering that for the time being it is only through the Association Agreement that Hungary is legally linked to the EC system of law, the principle of “closing effect” is inapplicable to the fulfilment of Hungary’s law harmonization obligations. This principle means that once the national legislations of member states have accepted a directive of Community law, legal development with respect to the given subject-matter of regulation will become the concern of Community legislation. It stands to reason that this principle will not apply to Hungarian law harmonization until we achieve the status of member state. It follows from the specific situation arising out of the Association Agreement that, for the time being, the closing effect is not connected to acts of Hungarian legislation involving law harmonization and adoption of Community law. Accordingly, within the time-limits set by the Association Agreement, any particular subject-matter of regulation may be repeatedly covered by Hungarian legislation. In view of this possibility it seems practicable to envisage two phases of compliance with Hungary’s law harmonization obligations. Therefore, in the space of the quinquennia determined by the Association Agreement, our plan for law harmonization may schedule a three year and a five-year time-limit. Even in the case of longer deadlines set by the Association Agreement it appears advisable to balance fulfilment between two phases on such a time-scale. By contrast, it is practicable for the subject-matter of regulation affected by the “asymmetry method” benefiting Hungary under the Association Agreement to be covered in a period close to the end of the given time-limits.

VII.

A useful purpose in codification can only be served by the experience of law comparison if codification has appropriate scientific support. The measure of such support in Hungary varies in the different areas of legislative activity. For instance, the measure of scientific support is especially great for classical civil-law codification, but it is inadequate for economy-related legislation.

In the course of codifying economy-related law, when we sought to amalgamate economic and legal ideas or to write into the law economic aspects, making them a “concern of law”, we met at every turn with differences and contradictions between economic and legal thinking. These hindered and still hinder our work, mainly because economists have a rather undifferentiated perception of law, while lawyers are inclined to conceive of economics as an undifferentiated system. This approach is of disadvantage to the work of codification as economists keep demanding clear answers from lawyers and vice versa, notwithstanding the fact that in our age both the economy and law form much too differentiated and complicated systems to be able to impart reality to such clear answers. The doctrine of “one solution for one problem/matter” is untenable under the extremely complex sets of conditions obtaining in our age.

Pressing and narrow time-limits and the scarcity of available financial resources have more than once hindered us in comparison of law when coping with tasks of legislation, indeed often drafting “official-made law” under the pressure of necessity, even though comparison of law must be a hand tool of the codifier. It would be good to employ as perfect methods as possible and to use this tool as efficiently as possible. But I will conclude at this point, thinking of Byron, who wrote that a good worker never argues with his tool.

Notes

1

See Mádl, F.: Ius Commune Europae, Jogtudományi Közlöny, No. 3 of 1990, pp. 117–118.

2

See Mádl, F.: Ius Commune Europae, p. 118.

3

See Mádl, F.: Ius commune Europae, p. 118.

5

See Mádl, F.: Az európai integráció sodrában: a Visegrádi Négyek közép-európai szabadkereskedelmi övezete (In the Drift of European Integration: the Central-European Free Trade Zone of the Four of Visegrád), Európajogi tanulmányok I. (Ed. F. Mádl), Budapest, 1993, p. 154.

6

See Balázs, P.: Magyarország európai integrációs felzárkózásának története és perspektivái, különös tekintettel a nyugat-európai integráció fejlődésére (The History and Perspectives of Hungary’s Case for Integration into Europe, with Particular Emphasis on the Development of West European Integration), Kézirat (Manuscript), Budapest, 1993. p. VI.

7

See Balázs, P.: op. cit., p. 1.

8

See Kecskés, L.: EK-jog és jogharmonizáció (EC Law and Law Harmonization), Budapest, 1995, p. 301.

9

See Kecskés, L.: op. cit., p. 301.

10

See Grosschmid, B.. Werbőczy és az angol jog (Werbőczy and English Law), Budapest, 1928, p. 448.

11

See Kulcsár, K.: A modernizáció és a jog (Modernization and Law), Budapest, 1989, p. 14.

12

See Kulcsár: op. cit., p. 15.

13

See Eörsi: Összehasonlító polgári jog (Comparative Civil Law), Budapest, 1975, p. 532.

14

See Eörsi: Összehasonlító polgári jog (Comparative Civil Law), pp. 533 and 538.

15

See Eörsi: Összehasonlító polgári jog (Comparative Civil Law), p. 532.

16

See Várnay, E.: Az EK–magyar társulási megállapodás és közösségi jog (The EC-Hungarian Association Agreement and Community Law), Európa Fórum, No. II of 1992, p. 68.

17

For the concepts of type of law and legal system, see Eörsi: Összehasonlító polgári jog (Comparative Civil Law), pp. 47–51 and 61–99.

18

See Eörsi: Összehasonlító polgári jog (Comparative Civil Law), pp. 391–412 and 532–539.

19

See Kecskés, L.: op. cit., pp. 313–314.

Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:9–16.

ANDRÁS INOTAI

Kooperation oder Konflikt?

Überlegungen zur Osterweiterung der Europäischen Union

1. Die zwischen der Europäischen Union (EU) und den mittel- und osteuropäischen Staaten unterschriebenen bilateralen Assoziierungsabkommen stellen eine reaktive, ex-post-Antwort Westeuropas auf den ost- und mitteleuropäischen Transformationsprozess dar. Sie bieten jedoch, wie es die Entwicklungen der letzten Jahre zeigen, keine umfassende Unterstützung für die erfolgreiche Modernisierung der Region. Anders formuliert: Dieser Ansatz versucht über Jahrhunderte entstandene Entwicklungsasymmetrien durch eine vorübergehende handelspolitische Asymmetrie (Zollabbau, Marktzugangsbedingungen) zu beheben. Man braucht nicht zu betonen, dass dieser Versuch erfolglos bleibt.

Ohne die ausschlaggebende Bedeutung der eigenen Anstrengungen zu vergessen, legen die internationalen Erfahrungen drei äußere Bedingungen nahe, die für den Erfolg einer Modernisierungsstrategie kleiner und offener Volkswirtschaften unumgänglich sind. Es sind die folgenden: berechenbarer und stabiler Modernisierungsanker, unbeschränkter Marktzugang für exportfähige Produkte, mittelfristiger Ressourcentransfer vom Modernisierungsanker in Richtung auf die sich modernisierenden Wirtschaften. Leider kommen die EU, bzw. die mit ihr geschlossenen Abkommen keiner dieser Bedingungen vollständig nach. Im Augenblick bietet die EU keinen festen Anker, da auch sie einen großen Wandlungsprozess durchmacht (oder, in manchen Bereichen, steht ihr eben dieser Prozess bevor). Die in Kraft getretenen Abkommen lassen keinen unbeschränkten Marktzugang zu, da eben die wahrscheinlich am wettbewerbsfähigsten landwirtschaftlichen Produkte starken Begrenzungen unterliegen. Schließlich enthält das Assoziierungsabkommen kein Finanzprotokoll, und der im Rahmen des PHARE-Programms stattfindende Ressourcentransfer bleibt weit hinter den Erfordernissen der Transformationsländer zurück.

2. Die kurzfristigen und kurzsichtigen „Erweiterungsstrategien” gruppieren sich um die Fragenbereiche, was, warum, und warum eben nicht jetzt gelöst werden kann. Dabei wird die beispiellose Dynamik der europäischen Veränderungen nach 1989 vor Augen verloren. Es genügt darauf zu verweisen, dass die sogenannte Luxemburger Erklärung erst vor sieben Jahren von der damaligen Europäischen Gemeinschaft und dem inzwischen aufgelösten Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe unterschrieben wurde. Dieser politischen Grundsatzerklärung folgten dann die bilateralen Handels- und Kooperationsabkommen, die nie verwirklicht wurden, weil sie von der Beschleunigung der Veränderungen kurzerhand weggefegt wurden. Über die Gewährung der Allgemeinen Zollpräferenzen und der Einführung des PHARE-Programms, sowie die Assoziierungsabkommen führte der Weg geradlinig zur Einreichung des Beitrittsantrags, zunächst durch Ungarn und Polen (April 1994), später aber auch durch Rumänien, die Slowakei und Lettland. In diesen sieben Jahren erfuhren aber nicht nur die Beziehungen der mittel- und osteuropäischen Staaten zur EU grundlegende Veränderungen. Auch die Haltung der EU zeigt einen ähnlich radikalen Wandel. Im Assoziierungsabkommen hat die EU noch einen jeden Zusammenhang zwischen Assoziierung und eventueller Vollmitgliedschaft strikt abgelehnt. Der Gipfel von Edinburgh, ein Jahr später, schuf die politischen, der von Kopenhagen im Sommer 1993 die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Osterweiterung.

Angesichts dieser Dynamik wäre es grundsätzlich verfehlt darauf zu schließen, dass die nach 1989 beschleunigte und mehrschichtige Dynamik der europäischen Umgestaltung eben im Jahre 1995 gebremst oder gar gestoppt wäre. Im Gegenteil, eine historische Betrachtungsweise legt nahe, dass

a) diese Dynamik weiterhin wirkt, ja sich in einigen Bereichen sogar noch weiter beschleunigt, und sowohl die EU als auch die assoziierten Staaten müssen neue Antworten auf die neuen Herausforderungen finden;

b) die erste Phase der Transformation, die man auch Stabilisierungstransformation nennen kann, wenigstens in den mitteleuropäischen Ländern abgeschlossen wurde, und die zweite, jetzt begonnene zweite Phase, die man als Modernisierungstransformation charakterisieren kann, und von der die Aufrechterhaltbarkeit und die Festigung der politischen und wirtschaftlichen Umgestaltung wesentlich abhängt, mit einer Reihe von neuen Risiken und unbekannten Entwicklungen aufwartet;

c) die 1989 begonnene gesamteuropäische Umgestaltung Westeuropa erst in den kommenden Jahren voll erreichen wird. Der westliche Teil des Kontinents hat sich in den letzten Jahren an einem Status quo festgehalten, der nur in begrenztem Masse zur Kenntnis nahm, dass der Fall der Berliner Mauer grundlegende Auswirkungen auf die ganze frühere europäische Architektur hat, auch wenn sich die unmittelbarsten und dramatischsten Effekte in den letzten Jahren auf Mittel- und Osteuropa konzentriert haben.

3. Im Vergleich zu früheren Erweiterungen der europäischen Integration besitzt die Osterweiterung zahlreiche neue Züge, die die Interessiertheit der EU an der Erweiterung mindert, bzw. die Beitrittswilligkeit und -fähigkeit der Transformationsländer reduziert. Dazu gehören nicht zuletzt die schweren wirtschaftlichen und sozialen Konsequenzen der Transformationskrise, sowie das beachtliche Entwicklungsgefälle zwischen West- und Osteuropa. Komplizierter ist jedoch die Frage des politischen Interesses. Gewiss verfügen die Visegrád-Staaten bei weitem nicht über ein Druckpotential (oder, klarer ausgedrückt, über eine „Erpressungskapazität”), dessen sich die Mittelmeerländer in einer zweipoligen Welt und einem geteilten Europa bedienen konnten. Auch die innere politische Struktur der mitteleuropäischen Staaten scheint fester zu sein als diejenige der südeuropäischen Staaten in den ersten Jahren nach der Entmachtung der faschistisch-rechtsradikalen Diktaturen, wo Verhandlungen über eine künftige Vollmitgliedschaft in der damaligen Europäischen Gemeinschaft aufgenommen wurden.

Daraus folgt jedoch noch keineswegs, dass es keinen dringenden politischen Druck hinsichtlich der Osterweiterung gäbe. Er ist aber diesmal innenpolitischer Natur, und stammt eindeutig aus den Entwicklungen innerhalb der EU. Im Wesentlichen geht es darum, dass das interne Gleichgewicht der EU nach der deutschen Wiedervereinigung und angesichts der veränderten Kräfteverhältnisse in Europa ohne Osterweiterung mittelfristig nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Es ist diesmal nicht die Bedrohung von außen, sondern die Aufrechterhaltbarkeit der inneren Struktur der EU, was für die nächste Erweiterung spricht. Die „Einbindung” eines politisch wie wirtschaftlich zunehmend dynamischen Deutschland in die europäische Integration erfordert, dass sich dieses Deutschland nicht am östlichen Rande, sondern im Mittelpunkt (oder in der Nähe der Mitte) der EU befindet. Folglich ist die zügige Osterweiterung ein fundamentales deutsches, und hoffentlich auch ein rechtzeitig anerkanntes französisches Interesse.

4. Die inhaltlichen Fragen des EU-Beitritts der Transformationsländer lassen sich nicht aufgrund der momentanen Interessen oder Gegeninteressen der EU (oder einzelner Mitgliedstaaten) in beliebige Bereiche zerlegen. Bereits 1994 scheiterte der vornehmlich französische Versuch, die mittel- und osteuropäischen Staaten mit der politischen Mitgliedschaft zu „bescheren”, sie dagegen aber sie den Vorteilen der wirtschaftlichen Integration vorzuenthalten. Ein solcher Ansatz steht in krassem Widerspruch zu den Interessen Europas und der Transformationsregion, denn die erfolgreiche wirtschaftliche Modernisierung stellt eine unumgängliche Vorbedingung der Sicherheit und der politischen Stabilität des ganzen Kontinents dar. Ohne erfolgreiche wirtschaftliche Modernisierung kann nicht einmal das am gründlichsten formulierte Sicherheitsdokument Stabilität schaffen. Deswegen ist der Erfolg der wirtschaftlichen Umgestaltung auch ein grundlegendes sicherheitspolitisches Kriterium.

Mit einer ähnlichen Begründung ist kein Vorschlag akzeptierbar, der die mittel- und osteuropäischen Länder aus der gemeinsamen Agrarpolitik und aus den gültigen finanziellen Transfermechanismen der EU ausschließen würde. Dieser Gedanke kommt auch im mehrmals widerlegten, trotzdem immer wieder aufgegriffenen Ansatz einer neuen EFTA oder eines Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum zum Ausdruck. Beide versprechen den industriellen Freihandel, der bereits einen organischen Teil des Assoziierungsabkommens bildet, und eindeutig im Interesse des wirtschaftlich stärkeren Partners, nämlich der EU steht. Dagegen sagt ein solches Freihandelsabkommen kein Wort über den Handel von Agrarprodukten und bleibt auch mit der Regelung des Finanztransfers schuldig.

Es wäre jedoch die Verwirklichung einer Vorbereitungsstrategie auf die spätere Vollmitgliedschaft zu überlegen. Im Rahmen eines mehrjährigen Fahrplans könnte sie eine gegenseitige Anpassung herbeiführen, die stufenweise Beteiligung an der gemeinsamen Agrarpolitik ermöglichen und EU-Ressourcen zur erfolgreichen Modernisierung und Vorbereitung auf die Vollmitgliedschaft gewähren. Das Volumen der gewährten Begünstigungen würde den Zeitbedarf der Vorbereitung wesentlich mitbeeinflussen, aber vielleicht auch den gegenwärtigen „Drang” mancher Reformstaaten auf möglichst schnelle, auch wenn teure Vollmitgliedschaft „zügeln”. Wir gehen davon aus, dass ein entsprechender Modernisierungsbeitrag der EU den „Beitrittsdruck” mildern und den Zeitpunkt des Beitritts etwas hinausschieben könnte. Damit würde das Jahr 2000 seine fast „magische” Bedeutung verlieren. Es bliebe natürlich zu klären, inwieweit die politischen und wirtschaftlichen Interessen in diesem Falle aufeinander abgestimmt werden könnten, denn nüchterne wirtschaftliche Interessen sprächen für eine längere Vorbereitungsperiode, während die politischen Überlegungen weiterhin dem möglichst baldigen Beitritt den Vorrang gäben).

5. Die Stellungnahmen zugunsten oder gegen die Osterweiterung waren in der letzten Zeit allzu sehr durch die Finanzierungslast eines solchen Schrittes dominiert. Insbesondere nach der Veröffentlichung der Berechnungen von Baldwin im Frühjahr 1994 verstärkte sich die Diskussion um die wahrscheinlichen Kosten der Osterweiterung und wurde gleichzeitig überpolitisiert. Zwar hat Baldwin seine Berechnungen inzwischen zurückgezogen, doch haben seine Angaben die Denkweise der Brüsseler Bürokraten gleich infiziert und ein eigenständiges Leben begonnen. Sie können nicht mehr ausgemerzt werden, denn diese Argumente dienen dem Interesse einer recht starken politischen Gruppe in der EU, nämlich derjenigen, die eine jede Osterweiterung strikt ablehnt. Man muss hinzufügen, dass eine jede Berechnung der Kosten Gefahr läuft, dass der Autor – gewollt oder ungewollt – die „Ostpolitik” der EU beeinflusst. Ein zu hoher Kostenvoranschlag liefert Argumente gegen die Osterweiterung, während zu niedrige Zahlen für eine rasche Erweiterung plädieren.

Nach verlässlichen Kalkulationen würde die jährliche Unterstützung für die vier Visegrád-Staaten zwischen 12 und 18 Mrd. ECU betragen. Diese Summe fällt selbstverständlich viel niedriger aus, als diejenige, die diese Länder aufgrund ihres Entwicklungsgrades und ihrer Wirtschaftstruktur, sowie angesichts der gegenwärtig gültigen Kriterien der Transfermechanismen der EU genießen würden, wenn sie bereits Vollmitglieder der Integration wären. Dagegen würde die oben angeführte Summe ausreichen, um den Kapitalbedarf der Modernisierungstransformation aufzustocken und die Vorbereitungsstrategie auf Vollmitgliedschaft entsprechend zu finanzieren. Ungarn würde nach diesen Berechnungen einen Jahrestransfer von 2 bis 2.5 Mrd. ECU erhalten. Diese Summe beträgt nicht einmal die Hälfte des Betrags, den die weniger entwickelten und mit Ungarn vergleichbaren EU-Mitgliedstaaten, wie Irland, Griechenland oder Portugal aus Brüssel kassieren.

Die bescheidene Summe der notwendigen Unterstützung fällt noch mehr auf, wenn man sie mit dem deutsch-deutschen Transfer vergleicht. Der kalkulierte Beitrag für Ungarn wäre einem zehntägigen deutsch-deutschen Transfer gleich. Wenn man die heutige gute Konjunkturentwicklung der EU von 3 Prozent jährlichem Wachstum zur Grundlage der Berechnungen macht, kommt man zum Schluss, dass der Modernisierungsbeitrag für die Visegrád-Staaten einem EU-Wachstum von etwa 0.2 bis 0.3 Prozent entspricht (aufgrund eines EU Bruttosozialproduktes von 7000 Mrd. Dollar). Angesichts dieser Angaben ist es klar, dass die fehlende Unterstützung grundsätzlich auf den Mangel an politischem Willen und nicht auf den Mangel an Finanzmitteln zurückgeführt werden kann.

Das eventuelle Ausbleiben oder die folgenschwere Verzögerung der Unterstützung der Modernisierungstransformation hängt nicht nur von den Vorbereitungen und der bereits vorgenommenen Anpassung der Reformländer, sondern auch vom Verhalten der EU ab. Alle bisherige Entwicklungen weisen darauf hin, dass sich die EU immer noch nicht entschlossen hat, was eigentlich in Mitteleuropa zu unterstützen sei: ein minimales Niveau der sozialen Stabilität oder eine umfassende Modernisierung der Region. Die erste Option enthält immer wieder zurückkehrende Notstandsaktionen, die zwar kurzfristige „Ersparnisse” nicht ausschließen, längerfristig jedoch recht teuer sind. Darüber hinaus merzen solche Aktionen die bereits vorhandenen Modernisierungskeime in Mitteleuropa aus, weil sie die Umverteilung und nicht die Vermehrung der Einnahmen bezwecken. Damit wird aber auch die internationale Wettbewerbsfähigkeit des ganzen Kontinents untergraben. Die zweite, auf eine umfassende Modernisierung hinauslaufende Alternative lässt zwar „gefährliche” Konkurrenten in Mitteleuropa heranwachsen. Doch kostet sie weit weniger und bietet eine unvergleichbar höhere Stabilität. Nicht zuletzt trägt sie aber auch zur Verbesserung der globalen Konkurrenzfähigkeit Europas bei. Die Entscheidung kann von der mittel- und osteuropäischen Region kaum beeinflusst werden, der Schlüssel liegt eindeutig in Brüssel.

6. Es ist nicht klar, wie die Integrationsreife der Reformländer gemessen wird, denn es gibt mehrere Bereiche, in denen die Visegrád-Staaten eine höhere EU-Konformität aufweisen als manche EU-Mitgliedstaaten. Man kann dem EU-Ansatz nicht zustimmen, nach dem von den beitrittswilligen Ländern ein Entwicklungsgrad (pro-Kopf-Bruttosozialprodukt) erfordert wird, der dem EU-Durchschnitt entspricht ohne zu einer solchen Entwicklung selbst beizutragen. Es wäre viel realistischer die Integrationsfähigkeit zu beurteilen, die in einem bestimmten Zeitraum zur Integrationsreife führt. Daraus folgt, dass die Anpassungsperiode – im Einklang mit der früheren Erweiterungspraxis – aus zwei Stufen besteht. Die erste erstreckt sich auf die Periode, die die Anpassungsschritte vor dem offiziellen Beitritt enthält, während die zweite die weitere Anpassung umfasst, die jedoch nach dem Beitritt, als Vollmitglied absolviert werden muss. Es gibt zahlreiche Bereiche, in denen der beiderseitige Anpassungsprozess noch mehrere Jahre nach dem offiziellen Beitritt beanspruchte.

Sowohl die Mitgift als auch die Anpassungslasten der einzelnen Visegrád-Staaten unterscheiden sich. Die Probleme der Landwirtschaft, der Arbeitskräfte, der Bevölkerungszahl, der Industriestruktur oder des Umweltschutzes können hier angeführt werden. Deshalb scheint eine gemeinsame Beitrittsinitiative nicht realistisch. Trotzdem kann man zwei Beitrittskriterien mit allgemeiner Geltung formulieren: einerseits die vollständige Harmonisierung der Rechtssysteme mit denen der Union, andererseits die Verwirklichung des in den Assoziierungsabkommen vereinbarten industriellen Freihandels bis 2001. In beiden Bereichen können ernste Spannungen in den kommenden Jahren entstehen. Insbesondere die zügige Erfüllung des zweiten Erfordernisses könnte Gegenströmungen bestimmter markt- und produktionsschützender Interessengruppen auslösen. Eine solche Entwicklung kann sich aus den Spätwirkungen einer undurchdachten Liberalisierung Anfang der 90er Jahre in allen Reformländern ergeben. Aber auch akute Zahlungsbilanzungleichgewichte können zu Importbeschränkungen führen. Eine mit der EU zu harmonisierende Vorbereitungsstrategie könnte unter anderem eben diesem „Modernisierungsdefizit” vorbeugen, in dem ein Teil dieses Defizits – wie auch in den Mittelmeerländern längst üblich – mittelfristig aus EU-Ressourcen finanziert wird.

7. Ungarn und Polen haben ihren offiziellen Beitrittsantrag im April 1994 in Brüssel eingereicht. Rumänien, die Slowakei und Lettland sind diesem Beispiel bereits gefolgt, und auch andere Staaten werden diesem Prozess nicht fernbleiben. Damit soll allen Reformstaaten klarwerden, dass die Vorbereitung auf die Vollmitgliedschaft in der EU nicht nur schöner Worte, sondern der Verwirklichung eines knallharten und zeitlich gestaffelten Programms bedarf. Das polnische Weißbuch oder die ungarische Kommunikationsstrategie stellen die ersten verheißungsvollen Schritte dar. Alle beitrittswilligen Länder sollen die folgenden Punkte ins Auge fassen:

a) die Ausarbeitung einer klaren, mittelfristigen Integrationsstrategie, der weite Bereiche der Wirtschaft und der Politik untergeordnet sind;

b) ein investitionsgetragenes Wachstum, ohne das eine erfolgreiche Vorbereitung auf die Konkurrenz der Mitgliedstaaten nicht möglich ist;

c) die Errichtung eines Integrationsfonds, der einheimische Gelder ebenso umfasst, wie EU-Beiträge, und für eine entsprechende Kofinanzierung wichtiger Projekte sorgt;

d) die Herausbildung des fachlichen und institutionellen Hintergrundes, der die Vorbereitung auf die Vollmitgliedschaft leitet, die Beitrittsverhandlungen erfolgreich führt und die erste Phase der Vollmitgliedschaft, wo weitere wichtige Anpassungen fällig sind, kontrolliert. Da ist die Übertragung entsprechender politischer Kompetenzen auf diese Institution unumgänglich.

8. Ein von Brüssel formuliertes Kriterium des Beitritts kann die Verstärkung der subregionalen Wirtschaftskooperation sein. In diesem Zusammenhang muss man auf zwei Elemente hinweisen. Erstens sollten die beitrittswilligen Staaten schon jetzt die Ausgestaltung engerer Beziehungen auf allen Gebieten vor Augen halten. Andererseits muss man auch festhalten, dass die wichtigsten Antriebskräfte dieser Zusammenarbeit der Vollmitgliedschaft selbst entspringen. Ein intensiverer subregionaler Handel setzt nämlich ein rasches Wirtschaftswachstum und einen zügigen Strukturwandel voraus. Diese Faktoren kann nur die EU-Mitgliedschaft als Modernisierungsanker vermitteln.

Es soll hier betont werden, dass die EU bereits heute einen wesentlichen Beitrag zur Entwicklung der subregionalen Beziehungen leisten kann. Besondere Beachtung verdient dabei die Finanzierung der gemeinsamen nord-südlichen Infrastruktur, die potentielle Partner miteinander verbindet und die Transaktionskosten senkt.

9. Zurzeit wissen wir nicht, wann es zur Osterweiterung kommt, und wie sie aussehen wird. Es ist ebenso unbekannt, wie viele Länder in der ersten Erweiterungsrunde Mitglieder der EU werden, und welche Länder – vorübergehend – noch nicht beitreten können. Diese Entscheidung hängt von außerregionalen Entwicklungen, sowohl in Westeuropa als auch in und um Russland ab. Es kann aber mit bestimmter Wahrscheinlichkeit eine Situation entstehen, in der Ungarn Mitglied der EU wird, während die meisten seiner Nachbarn nicht gleichzeitig aufgenommen werden. Ungarn muss sich auf eine solche Entwicklung mit einer klaren Nachbarschaftspolitik vorbereiten, so dass die neuen EU-Außengrenzen zum Süden, Osten und dem Nordosten keine Trennlinie bilden sondern eine neue Qualität der Zusammenarbeit ermöglichen.

Aus wenigstens zwei Gründen kann Ungarn an einer westlichen „Grenzburgstellung” nicht interessiert sein. Erstens besteht einer der wenigen ungarischen Vorteile, die auch im Laufe der Beitrittsverhandlungen betont werden sollen, in der geographischen Lage des Landes zwischen West und Ost, Nord und Süd. Die Transitrolle Ungarns und die sich daraus ergebenden handfesten politischen und wirtschaftlichen Vorteile könnten nicht wahrgenommen werden, wenn Ungarn von seinen Nachbarn aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft getrennt wäre. Zweitens könnte eine „Festung Ungarn” seine Beziehungen zu den ungarischen Nationalitäten in den Nachbarstaaten nicht problemlos gestalten. Eine ähnliche Interessenlage zeichnet sich auch im Falle von Polen ab.

10. Abschließend soll unterstrichen werden, dass die Osterweiterung der EU, bzw. der EU-Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten sowohl im Westen als auch im Osten einer bedeutenden gesellschaftlichen Unterstützung bedarf. In diesem Licht erscheint die bisher verfolgte westliche Kommunikationsstrategie wenig geeignet, ja sogar kontraproduktiv. Sie geht nämlich davon aus, dass das Wesen der Osterweiterung, wenn sie überhaupt erforderlich wäre, in der Schadensbegrenzung besteht. Unterschiedliche „Bedrohungen” aus dem Osten, seien es unmittelbare politische Probleme, eine „moderne Völkerwanderung” oder grenzüberschreitende Umweltverschmutzung, könnten nach dieser Argumentation zu einer erzwungenen Osterweiterung führen. Breite Schichten der westeuropäischen Gesellschaft seien nur im Falle einer akuten Gefahr bereit die Osterweiterung zu unterstützen und die damit verbundenen Kosten mitzufinanzieren. Dagegen vertritt der Referent die Meinung, dass nur eine positive Argumentation erfolgreich sein kann. Diese baut auf die handfesten Vorteile, mit denen eine Osterweiterung auch Westeuropa bescheren würde: stabile und langfristig dynamische Märkte, sinkende Arbeitslosigkeit infolge der höheren Wachstumsraten, die Förderung eines zügigen Strukturwandels, die größere Flexibilität der Entscheidungsstrukturen der europäischen Integration, und vor allem die stärkere globale Wettbewerbsfähigkeit Europas gegenüber anderen Wachstumszentren der Weltwirtschaft.

Einen Pfeiler dieser positiven Kommunikationsstrategie könnte der Ansatz bilden, dessen sich Brüssel vor einem Jahrzehnt mit großem Erfolg bediente. Damals entstand der Cecchini-Bericht, der die Argumente für die Schaffung eines einheitlichen Binnenmarktes zusammenfasste, als Antwort auf die vor allem durch die USA vermittelte „Eurosklerose”. Der Grundgedanke des Cecchini-Berichts war, was die Nicht-Verwirklichung des einheitlichen Binnenmarktes die damalige Gemeinschaft kostete (oder gekostet hätte). Dieselbe Logik ist nicht weniger aktuell im Jahre 1995, hinsichtlich der Osterweiterung. Entgegen den weit auseinandergehenden, emotional diskutierten und überpolitisierten Kostenberechnungen der Osterweiterung wäre es wünschenswert die Kosten der ausbleibenden oder verzögerten Osterweiterung für die EU, für die Reformländer und für den ganzen Kontinent zu bestimmen. Mit anderen Worten: wie hoch wären die wirtschaftlichen, politischen und psychologischen Kosten der Nicht-Integrierung Mittel- (und später Ost-)Europas?

Budapest, den 29. 11. 1995

Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:65–73.

FERENC GLATZ

Ungarn, die EU und die Nationalitätenfrage

Abstand nehmen von jenen politischen Methoden, die in der Geschichte ein Fiasko erlitten

Das nationale Siedlungsgebiet und die territoriale-verwaltungsmäßige Einheit, der Staat, fielen im mitteleuropäischen Raum nie zusammen. Die Versuche, die in diesem Raum die territoriale Lage der Nationen und die Grenzen aneinander anpassen wollten, erlitten immer Misserfolge. Der österreichisch-ungarische Ausgleich des Jahres 1867 gewährte den Nationalitäten die liberale personelle Autonomie (d. h. den nicht deutsch-österreichischen und nicht ungarischen Bürgern), doch erkannte er sie nicht als politisch-nationale Kollektive an. So rissen diese sich bei der ersten bietenden Möglichkeiten von der Monarchie los. Das System der Kleinstaaten des Jahres 1920 brachte genauso Staatsformationen aus mehreren Nationen bestehend zustande wie der Ausgleich des Jahres 1867. Die Grenzkorrektionen zwischen 1938 und 1941 bewiesen es, dass die Gesellschaften dieser Region auch auf der Ebene der kleinen Gemeinschaften (der Siedlungen, der Familien) so gemischt sind, dass die Grenzverschiebungen nicht imstande sind, reine Nationalstaaten herauszubilden. (In Polen „war es gelungen” durch die Ausrottung, Aussiedlung und die Beraubung der Nationalität, der Litauer, Ukrainer, dann der Juden bzw. der Deutschen die 69,2 % ausmachende polnische Mehrheit des Jahres 1921 nach der Papierform bis zu dem Jahr 1956 in einen 96 %-igen Nationalstaat zu verzaubern.) Der große Einfall der siegreichen Koalition nach dem II. Weltkrieg führte zu keinem Ergebnis: die Aussiedlung der Minderheiten in jenen Staat, wo sie die Mehrheit bildeten (1945–1947), diese Methode musste auch aufgegeben werden. (150 000 Ungarn wurden aus der Slowakei bzw. aus Jugoslawien, 70 000 Slowaken aus Ungarn ausgesiedelt.)

Das sowjetische System unterschätzte im Geiste des proletarischen Internationalismus im Allgemeinen die Rolle der nationalen Identität. Auf paradoxe Weise erkannte es von der liberalen Doktrin ausgehend in erster Linie die staatsbürgerliche Identität, bzw. die soziale Identität, die Klassenidentität an. Für jeden Fall drückte er die Gegensätze der Minderheiten – wie so viele andere wirkliche Spannungen – unter die politische Öffentlichkeit.

Nach 1989 brachte dann die Demokratie des Mehrparteiensystems alle jene Emotionen und nationalen Feindseligkeiten, die in diesem Raum – aus dem als Ausgangspunkt erwähnten Widerspruch – aus der Abweichung des nationalen Siedlungsgebietes und der territorialen-verwaltungsmäßigen Grenzen resultierten, an die Oberfläche.

Nach dieser historisch-politischen Diagnose stellten wir die Frage: was ist zu tun? (Im Dezember 1991, nach dem Konflikt von Marosvásárhely [Tirgu Mures] und Pozsony [Bratislava, Preßburg] ließ der jugoslawische Bürgerkrieg es schon alle akzeptieren, dass die Minderheitenfrage, Nationalitätenfrage nicht die „destabilisierende Waffe der Ungarn” gegen die Sicherheit in Ost-Mittel-Europa darstellt, sondern sie ist eine allgemeine Konfliktquelle, die auch die sozialpolitische Transformation, die parlamentarische Demokratie und das institutionelle System der Marktwirtschaft gefährden.)

Heute und Morgen muss Ungarn es vor der Schwelle der EU klar und deutlich sehen; die Angelegenheiten der ungarischen und der ungarländischen Minderheiten sind nicht einfach eine „ungarische Angelegenheit”. Sie ist Bestandteil der Vielzahl der mitteleuropäischen Minderheitenfragen. Daraus geht hervor: wie unsere Nachbarn, müssen auch wir zur Kenntnis nehmen, dass wir Abstand nehmen müssen von jenen Mitteln, die in der Geschichte ein Fiasko erlitten. Weder die Grenzkorrektur, noch die Aussiedlung, noch der Raub der nationalen Eigenschaften mit administrativ-staatlichen Mitteln. Es bleibt also als Instrument die Regelung der kollektiven Rechte der nationalen Minderheiten übrig. Von den historischen Erfahrungen müssen wir auf jenen Spuren ausgehen, die in dieser Richtung eine Vorgeschichte bilden können. Doch geht daraus auch hervor, dass die juristische und politische Situation sowohl der nicht-ungarischen Minderheiten in Ungarn (der Sinti und Roma, der Deutschen, der Rumänen, Slowaken, Serben und Kroaten), als auch der ungarischen Minderheiten jenseits der Grenzen Ungarns nur auf der Grundlage der identischen Prinzipien geregelt werden kann.

Lokale Lösungen und internationale Garantien

Im Prozess des Abbaus der sowjetischen Zone kamen, wie bekannt, neue Staaten zustande (das selbständige Tschechien, die Slowakei, Kroatien, Serbien, Slowenien, Bosnien, ganz zu schweigen von den Nachfolgestaaten der Sowjetunion, von den selbständigen baltischen Staaten, von Weißrussland, von der Ukraine). Diese sind alle voller nationaler Minderheiten. (Bis zum Jahr 1990 war die größte nationale Minderheit des Raumes die ungarische. Am Ende dieses Prozesses, im Jahre 1994 war in einzelnen Nachfolgestaaten der Sowjetunion der Anteil der Mehrheitsnation schon auf unter 70 % gesunken.) Damit kann erklärt werden, dass die neuen Staaten im Augenblick ihres Entstehens auch – diskriminative Elemente enthaltende – Sprachgesetze (Weißrussland, Estland, Lettland, Litauen, Moldau, Slowakei, Serbien, die Ukraine usw.) oder Minderheitengesetze verabschieden. (Estland, Lettland, Litauen und vor ihrem Zerfall auch die Sowjetunion, da sie die zersprengende Kraft der Nationalitätenfrage verspürte – 26. April 1990.) Zur gleichen Zeit weisen „Parlamentsbeschlüsse” oder Verfassungsmodifizierungen darauf hin: den nationalen Minderheiten sollen juristische Garantien unterschiedlichen Typs gewährt werden zum Erleben ihrer kollektiven nationalen Existenz.

Doch ist es keine Übertreibung, aus diesem Faktor jene Schlussfolgerung zu ziehen, dass der Bestandteil des Abbaus der ehemaligen diktatorischen Staatseinrichtung die Anerkennung der unterschiedlichen kollektiven Rechte der nationalen Minderheiten ist. Oder wenn auch noch nicht von der juristischen Kodifizierung die Rede ist, merkten die Regierungen darauf auf, dass ein Grundelement des Ausbaus der politischen Demokratie die Sicherung der kollektiven nationalen Existenz der Minderheiten innerhalb des Staates darstellt.

Es kann nachgewiesen werden, dass dieser Prozess des Abbaus der ost-mitteleuropäischen sowjetischen Zone sich mit einem in Westeuropa vor sich gehenden Prozess trifft: mit der Erweiterung des Systems der Menschenrechte in Richtung der Anerkennung der ethnischen-nationalen Rechte. (Verweisen wir nur auf die Dokumente der Konferenzen in Kopenhagen, Paris und Moskau – Mai 1990 September 1991.; dann auf die Pariser Europacharta im September 1990 – auf den Carrington-Bericht 1991, usw.) Von den Veränderungen in Ost-Mitteleuropa wurde dieser Prozess noch beschleunigt. (Einen Wendepunkt bildet zweifelsohne der plötzliche positive Abschluss der mehrere Jahrzehnte dauernden Diskussion um die Südtirol-Autonomie.)

Aus all dem müssen auch Ungarn und seine Nachbarn folgende Schlussfolgerungen ziehen: die sich neu gestaltenden internationalen Normativen müssen apperzipiert werden; man muss die Möglichkeit nutzen, dass sich ein europäisches politisch-ethnisches Minderheitensystem herausbildet. Eine andere Schlussfolgerung: Es muss ein sich nach den Gegebenheiten dieses Raumes richtender politischer Verhaltenskodex ausgearbeitet werden, der als Diskussionsmaterial gelten kann.

So wurde im Frühjahr 1992 der Autonomieplan der Demokratischen Gemeinschaft der Ungarn in der Vojvodina abgeschlossen und so wurde als Arbeit des Verfassers dieser Zeilen ein Verhaltenskodex für die mitteleuropäische Minderheitenpolitik fertiggestellt. (Dieser wurde auf Anregung der Arbeitsgemeinschaft der Bertelsmann-Stiftung ausgearbeitet und von der Arbeitskommission Strategien und Optionen in Ostmitteleuropa im Mai 1992 diskutiert. Vom Text letzterer wurden 1000 Exemplare als Manuskript in deutscher Sprache verbreitet. 40 000 Exemplare wurden in ungarischer Sprache herausgegeben mit einer umfangreichen historisch-politisch-statistischen Dokumentation. Im April 1993 wurde diese Arbeit in deutscher, englischer, rumänischer und slowakischer Sprache herausgegeben. Diese Dokumente berücksichtigen auf die juristischen Studien auf (Ermacora, Brunner, Horowitz) und berücksichtigen die erwähnten europäischen und osteuropäischen politischen Prozesse.

Die Dokumente weisen darauf hin: ein Teil der Intelligenz dieses Raumes hält die lokalen Lösungen für zielführend. Dazu sollen internationale (europäische) Garantien beschafft werden. Sie deuten an; in diesem Raum wird jene politische Tendenz nicht für zweckmäßig gehalten, die „in den Westen läuft, um sich auf den Nachbarn zu beschweren” und bestrebt ist, durch ein nationales Lobbying in London, Paris, und Bonn „nationale Vergünstigungen” zu erreichen. Diese Bestrebungen weisen auch darauf hin, dass ein Teil der Intellektuellen und ein Teil der Politiker die nach 1989 freigesetzten nationalistischen Emotionen für die Erscheinung einer Übergangszeit halten. Wir halten es für notwendig, dass die verschiedenen Schichten der Gesellschaft die Jahrhunderte alten Beleidigungen aus sich herausreden, wollen aber danach streben, dass die Debatten nicht auf der Straße, sondern in erster Linie an den Verhandlungstischen entschieden werden. Wir sollen im Grunde genommen die Standpunkte voneinander kennenlernen und nach Lösungen suchen.

Die Frage ist, ob wohl die vier Jahre zwischen 1990 und 1994 ausreichten, dass die ethnischen, nationalen Wunden des Raumes aufbrechen, sich in ihrer ganzen Tiefe zeigen und dass die anfänglichen Emotionen sich beruhigen.

Das Maß der politischen Reife der Nationen dieses Raumes ist, ob sie auf den Einzug nach Europa vorbereitet sind, ob sie anstelle der Leidenschaften am Verhandlungstisch imstande sind, in konkreten Debatten konkrete politische Lösungen zu finden.

Westliche Anforderungen – östliche Bedingungen

Die Anforderung ist klar: die allgemeinen europäischen menschenrechtlichen und Minderheitengrundprinzipien, die europäischen Anforderungen von den Staaten des mitteleuropäischen Raumes zu verlangen, doch inzwischen auch die lokalen Bedingungen in Betracht zu ziehen. Westeuropäische Anforderungen, östliche Bedingungen. Auch für den ersten Augenblick fallen die Abweichungen in der osteuropäischen Siedlungsstruktur von Westeuropa auf, es fehlen die Traditionen der demokratischen Selbstverwaltung (Gemeindeautonomien) in der lokalen Verwaltung der Habsburgermonarchie bzw. des Königreiches Ungarn. Das Verwaltungssystem baut sich zentralisiert auf, so ist es schwer, im Allgemeinen die Verwaltungsautonomien einzubauen. Setzen wir die Aufzählung der Besonderheiten fort: die Ethnien sind nur in wenigen Fällen in einer territorial umgrenzten Einheit geblieben (Komitate, Rayone). Charakteristisch für den Raum ist die ethnische Vermischtheit auf personeller Ebene. Deshalb muss man offensichtlich die personelle Autonomie zum Ausgangspunkt nehmen, und die dazu einen Rahmen darstellende politische und kulturelle Autonomie im Landesrahmen. Doch gegenüber Westeuropa, verfügte in den einzelnen Ländern des Raumes (vor allem in den von der Orthodoxie beherrschten Gebieten) die Autonomie des Individuums im allgemeinen über eine geringere Wichtigkeit, und auch die vom Staat unabhängigen zivilen Organisationen haben nur wenig Traditionen. Das bedeutet, dass sowohl die lokale Gemeinde Verwaltung, als auch die personelle Autonomie oder die kulturellen-politischen Organisationen im Landesmaßstab, sie im allgemeinen (und nicht nur auf nationaler Grundlage) den politischen und gemeinschaftsorganisatorischen Traditionen dieses Raumes fremd sind.

Der abweichende Charakter der Bedingungen jedoch kann auf dem Gebiet der europäischen zivilen Anforderungen, des „Minimums” der Anforderungen nicht zu Zugeständnissen führen. Das „Minimum” ist wirtschaftlich-politischer und kultureller Bestandteil der Integration. Dieses Minimum wird in den über die erwähnten europäischen Dokumenten des Jahres 1990–1991 hinaus von den übrigen neueren Europäischen Vorschlägen der Jahre 1992 und 1993 formuliert. Diese Vorschläge fundieren, während sie von der lokalen Verwaltung (Selbstverwaltung) und von den menschenrechtlichen Anforderungen sprechen, die neue kontinentale Rechtsordnung des Lebens der kleinen Gemeinschaften. Von diesen wird in den Diskussionen über die Minderheitenpolitik heutzutage am häufigsten die Resolution Nr. 1201 des Europarates vom September 1993 zitiert, die die allgemeinste Zusammenfassung des Verhältnisses zwischen nationalen Minderheiten und dem Staat darstellt. (Wenig häufig werden die Stellungnahmen über die Selbstverwaltungen der Gemeinden zitiert, die es jedoch klar zeigen: für die stabilste Verwaltungseinheit der europäischen Gemeinschaftsordnung der Zukunft muss die Gemeinde gehalten werden.)

Die Dreifaltigkeit der Autonomien

Nach all dem sehen wir es wie folgt: den Rahmen des Zusammenlebens von Ungarn und Nicht-Ungarn kann das Dreier-Grundprinzip der Minderheitenautonomie bilden /Dies war auch schon die Grundlage unseres Vorschlages aus dem Jahr 1992/. Und zwar besteht sie aus folgenden: 1. Personelle Autonomie, 2. Politische und kulturelle Autonomie im Landesmaßstab, 3. Territoriale Autonomie.

1. Die personelle Autonomie bedeutet, dass der Staat jene juristischen, sozialen und kulturellen Bedingungen sichern muss, die zur persönlichen Chancengleichheit des zur Minderheit (zum Kollektiv) gehörenden Staatsbürgers notwendig sind. Der Bürger muss seine Muttersprache umfassend im politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben gebrauchen können, muss seine Traditionen, Feste feiern, seine Symbole tragen dürfen, als Bürger muss er Vorschläge einbringen dürfen, von seinem Vermögen muss er kulturell-wirtschaftliche Vereinigungen auf ethnischer Grundlage bilden können, muss auf ethnisch-konfessioneller Grundlage Schulen unterhalten dürfen.

2. Zur Sicherung all dieser ist es jedoch erforderlich, das zweite Grundprinzip zu akzeptieren: auf staatlicher Ebene und auf ethnischer Grundlage politische und kulturelle Interessenvertretungsorgane mit Wirkungskreis im Landesmaßstab zu organisieren. Der Staat soll über einer bestimmten festgelegten Einwohnerzahl der Bevölkerung mit identischem Ethnikum kollektive Rechte gewähren. D.h. der Staat sichert Rechte den Gruppen von seinen Bürgern auf ethnischer Grundlage. (Minderheitenbeirate mit Landbefugnis, Landesselbstverwaltungen, in den Gemeinden über einer konkreten Einwohnerzahl – 10 oder 20 % – Minderheitenschulen, in den Gemeinden oder staatlichen Minderheitenschulen im Landesmaßstab in Sprengel eingeteilt. Mit verschiedenen Stufen der Schulbildung: Grund- und Mittelschule, Hochschule usw.) Diese sichern für das die personelle Autonomie genießende Individuum die institutionellen Rahmen.

3. Das dritte Prinzip: die Möglichkeit der territorialen Verwaltungsautonomie. Das Grundelement davon ist die Gemeindeautonomie, wenn die Einwohner der Gemeinde – ohne gegen die Gesamtheit des Verwaltungssystems d.h. des Staatssystems zu verstoßen – spezifische lokale Institutionen bilden können. Dies macht es möglich, nicht zwingend, dass im Falle des 51 %-igen Anteils die Sprache der Minderheiten innerhalb der Gemeinschaft den Rang einer offiziellen Amtssprache erhält. Als erste oder zweite Sprache. Schulen entsprechend den Anforderungen der Nationalitätenproportion. Über die Gemeindeautonomie hinaus ergibt sich die Möglichkeit dazu, dass aus mehreren Gemeinden mit einer identischen ethnischen Mehrheit ein auf ethnischer Grundlage sich organisierendes autonomes Gebiet zustande kommen kann. D.h. die Zentralverwaltung des Staates tritt an die lokalen, auf ethnischer Grundlage gebildeten territorialen Verwaltungsinstitutionen Rechte ab.

Diese Grundprinzipien sind an sich allein nicht neu, nur in ihrer gleichzeitigen Existenz. In der Minderheitenpolitik und in der Gesetzgebung zwischen 1848 und 1990 dieses Raumes ist es nachzuweisen, dass jedes hier entstandene Staatssystem bemüht war, irgendein Niveau der Autonomie zu sichern. Man könnte auch sagen, dass es in den Gesetzgebungen im allgemeinen in den von der politischen Elite ausgearbeiteten Rechtsnormen – viel mehr auch heute noch zu verwertende Elemente enthalten sind als in den Proklamationen, Programmdokumenten der von der Parteipolitik und der nationalen Intelligenz aufgehetzten nationalen Kämpfen. Nur einige Beispiele: Die Lehren des ersten „nationalen Krieges” jenes Raumes, des Freiheitskampfes von 1848/49 wurden von der führenden ungarischen politischen Schicht gezogen, und indem sie den doktrinären Liberalismus von 1848 aufgab, arbeitete sie das Nationalitätengesetz von Juli l849 aus. Allein dastehend sichert dies in Europa die vollständige personelle nationale Autonomie, auf Gemeindeebene sichert es sogar eines der Grundelemente der territorialen Autonomie. Die Sprache der Verwaltung ist die Sprache der lokalen Mehrheit. Auf kulturellem Gebiet sicherte es also eine territoriale Autonomie. – Das Nationalitätengesetz des Jahres 1868 sichert neben der personellen Autonomie (Sprachgebrauch im Unterricht auf der Grund- und Mittelstufe, im Parlament, vor dem Gericht) die kulturelle Autonomie im Landesmaßstab (über 20 % die Zweisprachigkeit in der Verwaltung, lokales Recht zur Gründung von Schulen) und eine beschränkte politische Autonomie (Organisation von Vereinigungen). Im Grunde genommen sicherten auch die neuen Kleinstaaten zwischen 1920 und 1938 dasselbe. (Ein Schritt voran im Verhältnis zu dem Früheren ist die Versprechung der internationalen Garantie der Minderheitenrechte.) Und wie die ungarische chauvinistische Mittelklasse um die Jahrhundertwende bemüht war, die Gültigkeit des ungarischen Nationalitätengesetzes zu sabotieren, macht auch die slowakische, und die rumänische Mittelklasse dasselbe mit den Minderheitengesetzen nach 1919. Obwohl diese von internationalen Verträgen garantiert werden. Machen wir keinen großen Sprung in der Zeit, führte auch die sowjetische Periode neue Maßnahmen ein: hielt sie eine Zeitlang auch ein, wenn sie auch unterdrückt wurden, den das Hochschulwesen in der Sprache der Minderheit (in Jugoslawien besonders berechtigt). In Rumänien wurde zwischen 1950 und 1966 auch eine ungarische territoriale Selbstverwaltung geschaffen. – Gegenstand eines historischen Studiums ist es, wie der neue Nationalismus nach 1968 in den ehemaligen sozialistischen Ländern auch die Überreste der Minderheitenautonomien zerschlug. (Auch in Ungarn wurde der umfassende Minderheitenunterricht in der Muttersprache beseitigt.)

Aus all dem geht eindeutig hervor: es ist nicht wahr, dass die Minderheitenautonomien im ost-mitteleuropäischen Raum keine Tradition haben, und dass jetzt mit ihrer Forderung, die „neue Situation” ausnutzend in Ungarn die Minderheiten und in den Nachländern die Ungarn auftreten. Nur kann es die Verwaltung der Nationalstaaten und die Mittelklasse wegen ihrer Erziehung nur schwer ertragen, dass in einzelnen Siedlungen die Verwaltung in rumänischer, deutscher oder slowakischer Sprache oder bei den Nachbarn in ungarischer Sprache abgewickelt wird. (Wir riskieren auch die Schlussfolgerung: die nationale Mittelklasse fürchtet sich natürlich davor, dass sie von dem in der Nationalsprache lernenden, lesenden, fernsehenden oder Rundfunk hörenden Publikum, d. h. von ihren materiellen Lebensbedingungen verliert.)

Die staatliche Administration hat konkrete Vorschläge auszuarbeiten über die Regelung der Minderheitenfrage, diese Vorschläge dienen dann als Grundlage der zwischenstaatlichen bi- und multilateralen Verhandlungen. Es muss zur Kenntnis genommen werden, dass auch die staatliche Verwaltungen „ungebildet” sind bei der Behandlung der Minderheitenkonflikte: ungebildet sowohl in juristischer als auch in politischer Hinsicht. Man muss zur Kenntnis nehmen: die hier lebenden Gesellschaften kennen die Bestrebungen des benachbarten Volkes gar nicht richtig. Die vergangenen 5 Jahre (l990–l995) waren noch zu wenig, dass die gegnerische Innervation von anderthalb Jahrhunderten ausstirbt.

Die EU-Fähigkeit erfordert also in der Minderheitenpolitik die Herausgestaltung der Rahmen eines Minderheiten-Autonomiesystems mit entschiedener Linienführung, die Verabschiedung von Minderheitengesetzen und den Ausbau eines europäischen sowie eines bilateralen Kontrollsystems.

Die Realität der Schwierigkeiten

1) Ungarn und auch seine Nachbarn müssen es zur Kenntnis nehmen, dass der Ausbau des Systems der Minderheitenrechte nur im gegenseitigen Verständnis erfolgen kann. Die erste Schwierigkeit ist also, dass von weder juristisch- noch wissenschaftlich definierbaren Anforderungen die Rede ist: gegenseitiges Verständnis, Vertrauen. Nicht einklagbare, nicht kontrollierbare Faktoren.

2) In diesem Raum ist im Vergleich zu Westeuropa die Zahl der wirtschaftlichen Kooperationen sehr niedrig. Die Tradition und das Fiasko des COMECON verringert den gegenseitigen Unternehmergeist noch mehr. Der staatliche Sektor und auch die Privatwirtschaft streben den Wirtschaften der weiter entwickelten (westlichen oder östlichen) Gebiete zu. So gibt es nur wenige alltägliche, nahe wirtschaftliche und Produktionsbeziehungen zwischen den Bürgern und den Unternehmen der hier befindlichen Staaten. Obwohl dieses Beziehungssystem der beste Förderer der Abnahme der Vorurteile sein könnte. Bis dieses nicht eintritt, wird die auf die Wählerstimmen gerichtete Parteipolitik immer die l50 Jahre alten Traditionen der fremdenfeindlichen Gefühle stärken.

3) Ein reales Problem ist die Einfügung des kollektiven Rechts in unser auf der Grundlage des individuellen Rechts aufgebautes europäisches Staatssystem. Hierfür einige Beispiele, die eher die Probleme verdeutlichen.

Erstens: elementare Anforderung des Erhalts der Minderheiten ist, dass ihnen als Kollektiv ein staatlicher Minderheitenunterricht aus dem Staatshaushalt garantiert werde. Doch erhöhen die Minderheitenschulen, da die Schülerzahlen geringer sind, die Unterhaltungskosten. Die Einschulung nach Schulsprengeln macht – besonders auf der Mittelstufe – den Ausbau eines Schülerheimsystems erforderlich. (Da die größere Hälfte des Raumes ethnisch gemischt ist, kann man über eine gegebene Ebene hinaus für einige oder ein Dutzend Kinder keine lokale Minderheitenschule eröffnen. Das bedeutet wiederum Mehrkosten.) Das bedeutet, dass auch der zur Mehrheitsnation gehörende Staatsbürger (disproportioniert) die kollektiven Rechte der Minderheit finanziert. Die Probleme werden auch dadurch erhöht, dass zur vollständigen kulturellen Autonomie auch die Sicherung des Studiums an Hochschulen und Universitäten gehört. Was für eine Auswahlmöglichkeit unter den Fachrichtungen soll der Staat für seine Minderheiten unterhalten? Von der Ägyptologie bis zur Mathematiker-Ausbildung, oder soll er nur die Kosten von gewissen Grundfachrichtungen, eventuell der Lehrerausbildung übernehmen? (Die Kosten sind auch auf diesen Gebieten viel höher als im Falle der in der Sprache der Mehrheit durchgeführten Ausbildung.)

Zweitens: zwischenstaatliche Probleme. Was kann der benachbarte Staat von diesen Sorgen übernehmen, mit seinem mehrheitsnationalen Schulsystem? Was kann bei der Ausbildung der in Ungarn lebenden Slowaken, Rumänen, Serben und Kroaten das Schulsystem unserer Nachbarn übernehmen, und der ungarische Staatshaushalt von der Ausbildung der dort ansässigen Ungarn? Wie kann es wiederum organisiert werden: Wie viel ist der ungarische Steuerzahler bereit zu opfern für die Ausbildung der außerhalb Ungarns lebenden Ungarn, für die Unterstützung der Forschung. Der Bürger könnte sich zu Wort melden: Wir zahlen doch für jenseits der Grenze Steuern; zuerst soll mein Kind Vergünstigungen in der Schule bekommen!

Drittens: Probleme um die politische Autonomie.

Die Selbstverwaltung im Landesmaßstab stellt mit einer inneren, beschränkten Rechtsnormungstätigkeit, und aus dem Budget bezahlten Beamten eine leicht akzeptierbare Anforderung dar. Wie soll sich aber die Vertretung der Minderheiten an die Gesetzgebung des Landes anpassen? Die territoriale Autonomie kann noch die einfachere sein – auch dann, wenn emotional gesehen diese am schwierigsten von Seiten der Mehrheit tolerierbar ist. In diesem Fall baut der Staat die territoriale Vertretung in sein legislatives Zentralsystem ein. Wie das unlängst Kroatien gemacht hat: unter der Bezeichnung Krajina gewährte es in einem von einigen Bezirken bestehenden Gebiet eine territoriale-verwaltungsmäßige Autonomie den dort als Mehrheit lebenden Serben. (Es ist also nicht davon die Rede, dass die territoriale Autonomie einem Verstoß gegen die territoriale Integrität des Staates gleichkommt.) Eine weitere Frage ist: wie kann die territoriale Autonomie und die Amtssprache des Staates kompatibel gemacht werden?

Außerdem: wie soll aber die Vertretung der Minderheit in den Streugebieten erfolgen? Sollen die der Minderheit angehörenden Staatsbürger über zwei Wahlrechte verfügen: einerseits als für die politischen Parteien stimmenden Wähler (Konservative, Sozialisten usw.), andererseits als für ihre ethnische Vertretung stimmende Bürger? Sollen von ihnen in dasselbe Parlament Vertreter von zwei Typen geschickt werden? Oder sollen wir wieder den Plan des Parlaments mit zwei Kammern überdenken? Wo in der einen Kammer die mit dem individuellen Recht gewählten, in der anderen Kammer die mit dem kollektiven Recht gewählten Abgeordneten ihren Platz haben. Soll der Parlamentarismus des Raumes getrennt in die Kammer der Bürger und in die der Interessenvertretungen (der Ethnien, der Kirchen, der Gewerkschaften, der kulturellen Institutionen usw.) organisiert werden?

Zur Lösung von Minderheitenkonflikten braucht man viel zu lernen, viel Geduld und lange Verhandlungen sind nötig. Richtige Politiker und keine Parteiapparatschiks, keine pragmatisch eingestellte Beamten sind nötig. Die Minderheitenfrage ist zu einem der wichtigsten Kernfragen der demokratischen Umbau unseres Verwaltungssystems und zur Kernfrage der Ausformung einer neuen politischen und Verhaltenskultur gewachsen. Alle Verträge können dem Fortschritt dienen wenn sie – und die unterschreibenden Partner – gut vorbereitet sind. Aber wir müssen darüber im Klaren sein, dass nur mit Unterzeichnungen – also mit Methoden der altmodischen Diplomatie – keine Probleme gelöst werden können. Und die ungelösten Probleme können die Konflikte wiederum anzünden.

Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 3:7–8.

Die Integration Europas und Ungarn

Einleitung

Der Stand der Vorbereitungen in den assoziierten Ländern betreffs Aufnahme in die Europäische Union – hierauf ging jene Veranstaltungsserie ein, die zunächst 1994 und dann auch 1995 die Europa-Fähigkeit Polens, Tschechiens, der Slowakei und Ungarns debattierte. Initiiert und finanziert hat dieses Projekt die Bertelsmann-Stiftung (in Zusammenarbeit mit der Verwaltung in Brüssel). Diese Veranstaltungsreihe ist Bestandteil jenes gesamteuropäischen Projektes unter dem Motto „Die Osterweiterung der EU”, deren Ergebnis u.a. die 1995 erfolgte Publikation der Ausgabe „Mittel- und Osteuropa auf dem Weg in die Europäische Union” war.

Das Projekt stand unter der Leitung der von Werner Weidenfeld geführten „Forschungsgruppe Europa”, welche darüber hinaus die Aufgaben der Koordination versah. (Die Forschungsgruppe Europa war bis 1995 in Mainz tätig und wirkt seither an der Universität München. Seit 1995 steht J. Janning an ihrer Spitze, W. Weidenfeld hingegen leitet als Kurator der Bertelsmann Wissenschaftsstiftung das Gesamtprojekt Osterweiterung.)

Das Europa Institut Budapest steht mit der Stiftung seit 1990 in einer Arbeitsbeziehung und beteiligt sich an den Projekten, die von der Stiftung gemeinsam mit der Mainzer bzw. Münchener Forschungsgruppe oder auch in Zusammenarbeit mit Brüssel organisiert werden. Zunächst war der Direktor Mitglied jener Arbeitsgruppe, die auf eine europäische Zukunft der einstmals sozialistischen Länder einging. (Strategien und Optionen für Europa) Im Auftrag dieses Arbeitsteams wurde das Heft „Minderheitenfrage in Ostmitteleuropa” fertiggestellt (1992), welches zunächst in ungarischer, später dann in deutscher, englischer, slowakischer und rumänischer Sprache erschien. Die Ausgabe enthielt einen „Verhaltenskodex” als Empfehlung für Regierungen und Gesellschaften der Region in Bezug auf die Minderheitenpolitik. Studien dieser Arbeitsgruppe erschienen 1994 unter dem Titel „Demokratie und Marktwirtschaft in Osteuropa” (auch 1995) Die Studie über Ungarn seitens des Direktors des Institutes wurde ebenso veröffentlicht, wie der Abschnitt über die Minderheiten.

Das Europa Institut Budapest wünscht, unabhängig von alltäglichen politischen Einflüssen auf die politisch-ökonomischen Prozesse Europas bzw. Ostmitteleuropas einzugehen, gleichzeitig damit auf die Stellung Ungarns. Zu seinen Veranstaltungen erscheinen regelmäßig die Vertreter der unterschiedlichsten politischen Strömungen. Bisher war das Institut mit Erfolg darum bemüht, den Debatten ein Forum in sachlicher Atmosphäre gewähren. Als eines der bedeutendsten Ergebnisse der vergangenen Jahre erachtet es die Leitung des Institutes, zur Herausgestaltung einer toleranten politischen Diskussionskultur beigetragen zu haben. Hierbei haben sich die jeweiligen Diskussionspartner daran gewöhnt, Standpunkte rationell zu formulieren und diese dann ohne jegliche Demagogie oder Anzüglichkeit zu vertreten. Diese Art politischer Kultur erachten wir als notwendigen Bestandteil der „mentalen Demokratie”.

Im Folgenden veröffentlichen wir die Vorträge der Konferenzen 1995. Es ist unsere Absicht, hier in unserem Lande die europäischen Integrationsprozesse bekanntzugeben und Europa gleichermaßen mit unseren eigenen Sorgen vertraut zu machen. So, wie die Länder im Osten ihre Verwaltung und Wirtschaft dem Westen des Kontinents anzupassen haben, so müssen auch die westeuropäischen Partner zur Kenntnis nehmen, dass sich eine später erweiterte Union ebenfalls zu wandeln hat.

Wir haben von 1949 bis 1990 bereits im Rahmen einer solchen Integration existiert, in welcher nicht einer der „Kleinen” auf seine Rechnung kam....

Budapest, 7. Mai 1996

Ferenc Glatz