Begegnungen13_Wessels
Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 13:89–100.
WOLFGANG WESSELS
Jövőképes?
A 27 tagú Európai Unió
A nizzai csúcs határozatai újra alátámasztották: a 25-30 tagú Európai Unió jövőbeli működőképességét csak elméletben és kérdőjelekkel lehet megvitatni. Még a kitűzött célok esetében sem tudnak vagy akarnak az unió szerződési „építészei” egyértelmű ütemterveket készíteni. A bővítési körök időpontjai és résztvevői a nizzai határozatok után is nyitottak maradtak. A kérdés, hogy az unió egyszerre tíz ország csatlakozását engedélyezi-e, vagy csak egy kisebb csoportét, jelentős kihatásokkal jár majd az intézményi rendszerre és a politikai alakulásra.
A kibővülés és várható következményei
A csatlakozási doktrína szerint, amely minden ország számára garantálja a csatlakozást a kritériumok teljesítése, azaz az illető ország „érdemei” szerint, már most – Bulgária és Románia csatlakozása előtt – megváltozna a jelöltek listája és a fáradságosan kiegyensúlyozott eredmények a nizzai ülés- és szavazatmegoszlással kapcsolatban felborulnának. Törökország, amelynek az egy főre jutó bruttó nemzeti összterméke Litvániáéval egyezik és kétszer akkora, mint Bulgáriáé, 78,8 milliós népességével 2015-ben az Európai Parlamentben ugyanannyi szavazatra tarthatna igényt az Európai Unió Tanácsában és ugyanannyi székre az Európai Parlamentben, mint a Német Szövetségi Köztársaság.
A „finalité politique” szempontjából sem hoztak a nizzai határozatok az alkotmányos végleges forma kialakítására vonatkozó egyértelmű mintákat, beleértve az „unió jövőjéről” szóló nyilatkozatot is. A Franciaország és Németország közötti terhelő helyzeti különbségek emellett a saját maguk által kinevezett vezető államok között jelentős nehézségeket okoznak a közös irány kijelölésében.
Nem csak a cél homályos, az sem tisztázott, hogy az unió hogyan fog megbirkózni a következő évek kihívásaival. Vajon az unió intézményei a közös valuta, a közös válságkezelő erők és egy sor feladat esetében, melyek politikai szakítóereje jelenleg nem jósolható meg, képesek lesznek-e a politikai és szociális integrációs tőke növelésére és ezzel egy biztos legitimációs alap lefektetésére, amely minden politikai rendszer jövőbeli működőképessége szempontjából alapvető?
Még nagyobb tervezési bizonytalanságok adódnak a nemzetközi rendszer alig kiszámítható hatásaiból: a globalizáció következményeit éppen annyira kevéssé lehet egy EU-központú naptárba betervezni, mint a nemzetközi rendszer új konfigurációinak lehetséges kényszereit.
A minden oldalról hangsúlyozott újdonság tekintetében ennek az államcsoportnak a tagsága az időről időre megállapított „váratlan és akaratlan következmények” törvénye szerint néhány meglepően kedvező és néhány negatív kihatással is jár majd. Megállapítható, hogy az EU fejlődésének iránya – a megelőző „átláthatatlan” csatlakozási köröknél nagyobb mértékben – homályosabbá válik.
Az előrejelzések gyengesége ellenére nem kerülhető ki az EU jövőbeli működőképességét érintő kérdés. Helsinkiben az állam- és kormányfők a bővítésre és mélyítésre irányuló határozataikkal Nizzához hasonlóan mintákat adtak, melyek távolabbi hatásait kell most megvitatni. Bármilyen indítékok és érdekek mozgatták is az „Új Európa” tervezőit, amikor a jövőbeli Európát úgy alakították ki, hogy ennyire túlnyúljon a mindenkori személyes kormányzati felelősségen, meg kell vitatni – nagyobb mértékben, mint korábban – azokat a stratégiákat, melyekkel az egyedülálló mértékű kihívásokat meg lehet közelíteni. Mivel nem lehet a biztosított előrejelzésektől az egyértelmű stratégiai ajánlásokhoz jutni, nem lehet a vita feladata, hogy egy egyedül ésszerű és/vagy realisztikus megoldási szempontot adjon, hanem a különböző elvárások és forgatókönyvek panorámája előtt kell mérlegelni a cselekvési lehetőségeket.
A saját felelősségű átláthatatlanságra nem félénk bizonytalansággal kellene reagálni, melyet több kormányfő a „reformcsúcs” lényeges döntéseinél a nemzeti vétópozíciók megvédésével dokumentált, hanem fel kellene ismerni a jelenleg annyira kitartóan követett bővítési stratégia merészségét; meg kell vitatni az intézményes rugalmasság kialakításához szükséges intézkedéseket, melyekkel az EU és politikusai számára ennek az évszázadnak a második felében szilárd keret állna rendelkezésére, hogy a korszak kihívásaira – bármilyenek legyenek is azok – megfelelően tudjanak válaszolni.
Remények
A kibővült unió jövőbeli működőképességéről szóló viták számára jelentős ösztönzés indul ki az „Új Európa” „leírásából”. Ebben az összefüggésben a konfliktusok civilizálása, az állami és politikai struktúrák demokratizálása, valamint az európai államok és társadalmak gazdasági és szociális feltételeinek modernizálása várható el. Az európai rend normatív megalapozottságú eszményképe mellett, amely az európai uniós szerződés 6. cikkében alkotmányos megfogalmazást nyert („Az unió a szabadság, demokrácia, az emberi jogok tisztelete és az alapjogok, illetve a jogállamiság alapjain nyugszik; ezek az alapelvek minden tagállam közös alapelvei.”), geostratégiai és geoökológiai okokat vonultattak fel a folytatódó bővítés mellett.
Ennek a forgatókönyvnek lényeges alkotóeleme lehet, hogy az „Európához való visszatérés” víziója Közép- és Kelet-Európában ösztönzi a szükséges belső reformpróbálkozásokat és – ezeknek az államoknak a kinyilvánított politikai akaratával és az EU támogatásával – a jelölt országok csatlakozási érettségéhez vezet.
A kibővített unió cselekvőképességének szempontjából az optimisták dinamizáló hatást remélnek: a tagok nagy száma önmagában nem káros. A nemzeti sajátosságok egy nagyobb térségben inkább megtalálják a helyüket, mint kisebb létszám esetén. A dominanciára, illetve egyensúlyra törekvés, ami a nagyobb államok között a „természetes” reflexek közé tartozik, egy nagyobb csoportban, stabil politikai rendszerben intézményesen feloldódik vagy legalábbis rugalmasabb lesz. A nagyobb unióban a „békétlenkedők” eltérő magatartása alulmarad a jelentősen erősebb alkalmazkodási kényszerrel szemben.
Az az elvárás, hogy az ilyen előre vivő magatartásminták a Nizzai Szerződés konkrét eljárási körülményein belül is bejáródjanak. Abban az esetben, ha az intézményi szabályok hátráltató tényezőnek bizonyulnának, akkor a kormánykonferenciákon a jövőben az integrációban érdekelt új tagállamok nyomása alatt kell az EU-alkotmányt megreformálni.
Egy, a német egyesítési folyamatban kedvelt képpel kifejezve: az EU eszközein és eljárásain keresztül összenő mindaz, ami a közös történelem és a kulturális egyezőségek alapján összetartozik és a globális kihívásokat tekintve együtt kell, hogy működjön. Így erre a kultúrtérségre specifikus rendezési koncepció jöhetne létre minden európai számára.
Ebből a szempontból az EU mint Európát átfogó rendszer máris „késésben” van. Kelet és Nyugat mesterséges elválasztásának megszűnésével már a közös alapok is megfelelő szerződési rendszerben csapódhatnak le. Az európai sokszínűség nem alapvető akadály, hanem az európai identitást elmélyítő közös diskurzus kiindulópontja, melyet sokszoros lojalitás jellemez majd.
Az EU fejlődésével és a nehézkes csatlakozási eljárások során tapasztalatokra lehet szert tenni, valamint a kortörténeti eseményeket az „Új Európa” víziójaként lehet értelmezni. Ebben az értelemben szolidáris „sorsközösség” jön létre, amely képes átvészelni az intézményi és eljárási szabályrendszer válságait és blokádjait. A bővítés és elmélyítés kettősségében létrehozott dinamika tekintetében ez az értelmezés garantáltnak látja a kibővített Európai Unió működőképességét.
Aggodalmak
Ezzel az igényes és merész vízióval egyre inkább egy rémálom-jövőkép elemei kerülnek szembe, amelyek a jelölt országok túlterhelésének nehézségeiről és problémáiról és az EU túlfeszítettségéről tudósítanak.
Ezen elvárás szerint a néhány kulturális és politikai egyezés ellenére a kibővített unión belüli különbözőségek túl erősek ahhoz, hogy az elérni kívánt sorsközösséget valóban létre lehessen hozni és meg lehessen tartani; ehelyett az uniót a jövőben történelmi-kulturális határok és törésvonalak fogják jellemezni. Így a közös jogtár átvétele és végrehajtása (acquis communautaire) egy olyan jogi kultúrától függ, amely nem importálható. A tagsághoz szükséges előfeltételek és alapok eszerint nem hozhatóak létre egyszerűen a brüsszeli EU-határozatokkal. A koppenhágai csatlakozási kritériumok átvételére vonatkozó mélyreható programok ellenére az érintett államok, gazdaságok és polgárok – saját szándéknyilatkozatukkal szemben – szerkezetileg a csatlakozásnak ellenállónak bizonyulnak majd. Ha már a nyugat-európai alkotmányos államok sem képesek a saját alapjukat egymáshoz igazítani, nem lesznek képesek elképzeléseiket egy „idegen” környezetre ráerőltetni, még akkor sem, ha az ottani vezetőréteg támogatja a megfelelő próbálkozásokat.
Eszerint a közösség szigorú szabályai nem közelítik meg hatékonyan a kelet-európai társadalmak problémáit; a szankciókkal felszerelt, fegyelmet kívánó követelések inkább eltorlaszolják a jelölt államok önálló útjait pl. a magas szociális és környezetpolitikai normák és a költségvetési takarékosság tekintetében. Ebből a szempontból az EU nem támogatást ad, hanem kényszerzubbonyt alkalmaz, amely szerkezetileg bebetonozza a Nyugat-Európához mért lemaradást. A modernizáció és demokratikus átalakulás helyett az EU-tagság ebben az esetben gazdasági és politikai destabilizációhoz vezetne, melynek leküzdéséhez az EU-nak nincsenek megfelelő eszközei, az új tagok pedig nem rendelkeznek cselekvési szabadsággal.
Az operáció sikerült – az „acquis” a jelölt országok nemzeti jogrendszerében rögzítve van és formálisan tiszteletben tartják – a páciens viszont gazdaságilag halott, szociálisan lépésképtelen és politikailag válságban van. Európa ezen részének kedvezőtlen fejlődése bekerülne az EU-t terhelő füzetbe.
A sok probléma ellenére is gyorsan haladó elmélyülési folyamat a legfiatalabb EU-tagállamokat kétségbeesett rohanásra készteti a „régi unió” tagjai után. Még problematikusabbak lehetnek a csatlakozni kívánó országok szempontjából a megkülönböztetések formái, melyekhez az új tagállamoknak belátható időn belül nem lesz hozzáférésük. Az EU jelentős költségén az egyenjogú együttműködés céljával csatlakozva ezek az országok – pl. egy talán megerősödő eurocsoport ajtaja előtt – a másodrangú tagállamok alárendelt körébe kerülhetnek.
Egy határtalan bővítési politikán keresztül ez az elképzelés az egész integrációs konstrukciót veszélyeztetve látja: az EU jelentékeny elmélyülési folyamatai, valamint a hosszabb, valószínűleg különböző átmeneti határidők miatt a jelenleginél is gyengébben meghatározott térség jön létre; az EU-rendszer viszont nem képes olyan alap lerakására, amely a szolidáris és demokratikus rendszerhez szükséges lenne. A „Europe á la carte” ugyan funkcionálisan újra ésszerűnek tűnhet sokféle politika számára, de a tagállamok ilyesféle „pick-and-choose”-stratégiája hosszú távon veszélyezteti a cselekvőképességet és aláássa az unión belüli szükséges szolidaritást.
Nem utolsósorban az EU-rendszer elfogadására való tekintettel vázolhatunk fel sötét jövőképet: eszerint már a jelenlegi állapotában is hiányzik az EU-ból a legitimitás, hogy a központi döntéseket a demokratikus politikai rendezés kritériumai szerint hozza meg és hajtsa végre. Egy kibővült unióban még kevésbé lesz lehetséges egy politikai interakciós és kommunikációs térség létrehozása; a közös emlékek és a kollektív tudat valóságos sorsközösségben való megélése rendezetlenebb lesz; a „finalité politique” víziója, melyet a múltban a „produktív többértelműségek” egész sora jellemzett, egyrészt még szükségszerűbb lesz, másrészt a kibővült unióban egyre nehezebb lesz egy teherbíró eszménykép közös kifejlesztése.
Ezek az eltérések – ezen elvárások szerint – nemcsak az érintett országok növekvő száma, hanem a különböző állami hagyományok alapján is állnak, melyeket nem lehet egy képződménybe integrálni, mivel a 28-30 tagállam mindegyike összeköti a saját specifikus történelmét „Európa” ennek megfelelő képével. Így az Európa-politikai víziók nem egyeznek: Brüsszel egyedül nem képes a jövőre nézve teherbíró bázis megteremtésére.
A „rémálom-elképzelésekhez” tartoznak a viszonylag kisebb politikai „balesetek”, melyeknek azonban jelentős következményei vannak. Egy olyan rendszerben, ahol az egyhangúság uralkodik, a központi feladatoknál a 10 000 szavazat nagyságú, viszonylag kis ingadozások – a választások és népszavazások esetén a sok tagállam egyikében – a 450 millió lakosú unió blokádjához vezethetnek.
Az egyhangúság esetén minden vétójoggal felruházott szereplő jelentős fenyegető és zavaró erővel rendelkezik. Ezeket az aggodalmakat megerősíti a többségi szabályok szerinti eljárások Nizzában elhatározott, korlátozott növekedése. A jelenlegi tagállamok a kormánykonferencián nemzeti érdekeik biztosításáért aggódva dokumentálták, hogy a nemzetállami vétóhatalom biztonsági záradékai elsőbbséget élveznek a közös európai rendezés előtt. A Nizzai Szerződésben szereplő akadályok és a záróküszöbök megnövelése a többségi szavazásoknál ismét az unió alkalmatlanságát bizonyítják arra nézve, hogy intézményesen garantálja cselekvőképességét.
A megszavazott szabályrendszerrel a szerződés azoknak az államoknak, melyek a szabálynak megfelelő blokádpolitikát folytatnak, alig enged szentesítési lehetőséget. Az EU-tanácsban a tagságból eredő jogok megszüntetése csak az unió alapelveinek megsértése esetén lehetséges (Európai Szerződés 7. cikk), és nem abban az esetben, ha egy állam vagy az államok egy csoportja tartós fékezési stratégiát folytat, azok demokratikus kormányzatai a saját szemszögükből nem tisztességes ügyet egy szerződéskonform eljárással akarnak megszüntetni. Így az új tagországok, ha a csatlakozási feltételeket „ráerőltetettnek” ítélik meg, hosszadalmas újratárgyalást vezethetnek be, melyek több területen nehézségekhez vezethetnek a közösségi politikában.
Ebben az ördögi körben erősödik a jelölt országok túlterhelésének tendenciája és az unió túlfeszítettsége, az „integration overstretch”. Ez alapján a „rémálomkép” alapján az unió már a bővítési folyamat bevezetésével lehetetlenné teszi a saját jövőjét.
Kitérési manőver
A remény és félelem közötti feszültségben vannak azért olyan irányzatok, melyek immunissá tesznek a kényszerű választás józan mérlegelésével szemben. A két lehetséges elképzelés közötti kiutat megtalálni kívánó kezdeményezés az összes jelölt országgal történő bővítést és az integrációt akaró és támogató államok kis csoportján keresztüli integráció egyidejű lehetőségeit propagálja: az olyan fantáziadús képletek, mint a „gravitációs központ” (Joschka Fischer), „pionír-csapat” (Jacques Chirac) vagy „a nemzetállamok föderációja” (Jacques Delors) a vezető államok által vezetett „magcsoporton” (Schäuble/Lamers) keresztül rajzolja elő az integráció folyamatát. Az ilyesfajta integrációs stratégiák sikeres példáira utalva – mint pl. a gazdasági és valutaunió megteremtése – előlépnek az unió elzáródásának és tartós töredékességének aggodalmai is. Némely megfogalmazás mögött felsejlik – egyfajta Európa-romantikát idézve – a hat alapító állam Karoling-Európájának reneszánsza.
Bármennyire is szükséges az ilyen képleteken elgondolkodnunk, mindez nem ad kielégítő megoldást az alapprobléma áthidalásához: az ilyen koncepciók bár pszichológiailag érthető tehermentesítést kínálhatnak és a nem tisztázott jövőbeli politikai konstellációkban hasznosak lehetnek az unió korlátozott szerkezeti stratégiája számára, azonban könnyelműség volna ebből a komplex kuszaságból a túlfeszítettségre általános érvényű megoldást várni. Így a „megerősített együttműködés” Nizzai Szerződésben revideált szabályai sem lehetnek az elzáródás ellenszerei a nehézkes eljárások és a kevés sikerrel kecsegtető ösztönző szerkezeti elemek miatt.
Az a rejtett feltételezés, hogy az új tagállamok kormányzatai elégedettek lesznek a másodrangú státusszal – esetenként egy elsődlegesen a fejlettebb államok számára érdekesebb szabadkereskedelmi övezetben – nemcsak lényeges csatlakozási motívumokat nem vesz figyelembe, hanem a „kívülről” jövőknek a „belső” országokkal szembeni lehetséges vétópotenciáljáról is elfeledkezik. A közösségi politika sikerének mottója nem lehet a kijáratok kétségbeesett keresése, hanem az általunk előirányzott feladat komoly megközelítése, azaz a 25-30 tagú unió cselekvőképessé tétele.
Opciók
Ha az elképzelések alapján felismerjük a prognózisokra való képességeink határait, akkor a jövőbeli stratégiákról szóló európai vita távolságot kell, hogy tartson a jövő alkotmányának részletes „kékmásolata” utáni kutatástól és központi cselekvési maximumára kell koncentrálnia. Ez a védőbeszéd alkotmányos építkezést kíván, amely kisszámú „kemény” intézményes elem – melyek tartóssága biztosított – és nagyfokú eljárási rugalmasság megteremtésére törekszik a 25-30 tagállamot számláló unióban. A 2015. év kibővített uniója politikai felelőseinek intézményes és eljárási szabályrendszerrel kell rendelkezniük, melyben a kornak megfelelően lesznek képesek megfelelni a korszak kihívásainak. Egy ilyen „alkotmányos” kezdeményezés, bármilyen konvencionálisnak hasson is, a szükséges kiindulópontja az unió bármely jövőre irányuló stratégiájának.
Ez a stratégia nem ragaszkodhat egy – csupán a politikusok egy generációja által megszavazott – „nagy ugrásra”, hanem közös kipróbálási folyamatot népszerűsít, melyet a kísérlet és tévedés elve szerinti közös tapasztalatok irányítanak. Az alapvető rugalmassági kínálat értelmében kell az intézményes javaslatok gazdag katalógusából az Európai Unió mint közös projekt számára a súlypontokat meghatározni. Figyelembe kell venni, hogy a szerződési szabályok – még akkor is, ha azokat esetenként nem alkalmazzák, vagy nem kell őket alkalmazni – az intézmények szereplőinek magatartására jelentős hatással lehetnek.
A jövő alakítása
A nizzai csúcs reformhatározatai után is az EU jövője szempontjából központi jelentőségű mechanizmus marad a termelékenységet és legitimitást növelő határozatok széles körű alkalmazása. Ezeket az eljárásokat, amelyek az Európai Unió Tanácsában minősített többséget és a parlament „erős” részvételi jogait kombinálják, az EU-politika minden területén be kellene vezetni, nem utolsósorban azért, hogy ezáltal javuljon az érthetőség és az átláthatóság. Így pl. az idáig bizánci módon működő háztartási szabályok esetében, az agrárpolitikában és a harmadik országokkal kötött szerződéseknél. A továbbra is fennálló nagyfokú kisebbségvédelem mellett ezek az eljárások erősítik az egész EU-ra kiterjedő konszenzuskeresést is. A vétó mint hátráltató, illetve zsarolási eszköz megszűnne; az egyes államok taktikai vonakodását nem kellene az uniós politika más területein adott engedményekkel megoldani. A perifériára kerülés és a leszavazás kockázata sokkal inkább korbácsként működne, elősegítve, hogy a saját pozíciók minél előbb egyezzenek a többségi véleménnyel.
A hasonló követelések lehet, hogy Nizza után nem hangzanak reálisnak. Azoknak a cikkelyeknek a korlátozott kiterjesztésével, amelyek esetében a többségi szabályozást lehetne alkalmazni, és a további magasabb küszöbök létrehozásával a kormányfők – mint az ilyesfajta dinamika szerződési mérnökei – az intézményes és eljárási nehezítéseken keresztül fékeket iktattak be. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy a többségi szabályozás elve már most több mint 140 cikkelyre érvényes, míg az egyhangú döntés 80 cikkely esetében előfeltétel. A létrehozott, illetve a változatlan gátakról már a következő, 2004. évi kormánykonferencián rendelkezni kell majd.
Fontos lépéseket határozott el a csúcsértekezlet az itt propagált stratégia számára a brüsszeli bizottság elnökének és tagjainak, valamint az Európai Unió Tanácsa főtitkárának és annak helyettesének kinevezésével kapcsolatban. A többségi szabályokkal sikerült a belépés a választási területekre, ezeket további hivatalokra is ki kellene terjeszteni, mint pl. az Európai Központi Bank elnökére és tagjaira, illetve az EU-tanács elnökére; ezzel a tagállamok közötti merev rotáció elve ésszerűen rugalmasabbá válna – ahogy az már néhány magas rangú hivatalnokbizottságban bebizonyosodott.
Még ha a „nemzeti utolsó fenntartás” feladása a bővítés feltételezett megmérhetetlenségét tekintve kevéssé várható is, az alkotmányos szabályok részére, különösen a szerződésváltozások és a csatlakozások esetében várhatóak a blokáddal szemben ellenálló előírások. A szerződésmódosító eljárás részére, amely a „loi organique”-ot megközelítené, előirányoztak egy szabályozást, amely az Európai Unió Tanácsában mérlegelt szavazatok nagy arányát és az összes tagállam minimum háromnegyedét, valamint az Európai Parlament háromnegyedes többségét feltételezi.
A rugalmassághoz tartozik a jelenlegi szerződések egyértelmű felosztása egy központi állományra, amelyet csak külön szerződésmódosító eljárással lehetne megváltoztatni, valamint politikai részterületekre, melyeknél az EU-tanács többsége és az erős parlamenti részvétel döntene. Meg kell vitatni újra és mélyebben a szerződési normák egyértelmű „hierarchiáját”.
Ha ez alapján a prognózisgyengeség alapján egy általános rugalmassági tilalomtól félünk, akkor az erősen rögzített kompetenciakatalógust is el kell utasítanunk. A feladatok egyes állami szintekhez rendelése, melyek tartóssági fenntartás alá esnek, redukálja a reakciós és problémamegoldó képességet, ahogy azt a föderális rendszerek hasonló gondjai igazolják. Sokkal fontosabb, hogy olyan eljárásokat fejlesszünk ki, amelyek rugalmasan végzik és ellenőrzik „az EU és tagállamai közötti illetékességek” funkcionális, azaz állandóan időszerű elhatárolását. Az egyes szintek közötti feladateltolásokat a szerződésmódosításhoz igazított szabályok szerint kellene végezni.
Ezeknek a központi döntési szabályoknak a jelentősége ellenére a jövőbeli cselekvőképesség szempontjából mérlegelni kell további intézményi és eljárási igazításokat. Az Európai Parlament növekvő jelentőségét és az ötéves hosszú választási időszakot tekintve meg kell vitatni ezen szerv idő előtti feloszlatásának lehetőségét. Szóba jöhet az Európa Tanács megfelelő határozata a brüsszeli bizottság javaslatára vagy – ami még kedvezőbb lenne – egy központi döntési minta – pl. egy csatlakozáshoz való hozzájárulás – összekapcsolása a feloszlatás egyik feltételével. Az egyértelműen meghatározott kritériumok és szabályok melletti visszautalás a választókra megakadályozhatná az EU-rendszer saját blokádjának előfordulását.
Központi jelentőségűek a kiterjedt európai vita továbbnyúló formái a szerződések alapvető kialakításáról. Ahogy az elmúlt 15 év kormánykonferenciái mutatják, a revíziós lehetőségeket nyitva hagyó letapogatási folyamat – nem utolsósorban a prognózisgyengeség miatt – megfelelő eljárásnak bizonyult. Az EU ezért a 2004. évi kormánykonferencián nem szorítkozhat csupán az EU-alkotmány tartalmára és formájára.
Az ilyesfajta intézményi-alkotmányos stratégia lényeges elemeit nem szabad egyszerűen nem realisztikusnak ítélve elnyomni (Nizza után sem). Az általános vélemények ellenére az EU-konstrukció sokféle formában meglepően nyitottnak bizonyult. Bár már az Európai Acél- és Szénközösség alapításával létrejött néhány alapvető struktúra, ez a közösség a dinamikus növekedés során és néhány tévutat megjárva újszerű képződménnyé vált, amely nemcsak az államjogászok és politikusok egyszerű képletei alól vonja ki magát, hanem folyamatos változásokon és alkalmazkodásokon keresztül alakul. Már az 1985 óta létrejött kormánykonferenciák is dokumentálják, hogy a tagállamok a „szerződések uraiként” készek arra, hogy egy kísérleti folyamat során rendszeresen építsék ezt a politikai rendszert. Az átfogó projektek, mint a belső piac és a WWU azonban továbbra is szükségesek és hasznosak maradnak arra nézve, hogy a széles tárgyalási csomagokban az intézményes reformok is konstruktívan megjelenjenek. Az integráció történetének ezen tanulságait, bármily kevéssé lehet is azokat egyszerűen továbbírni, ki kell használni az EU alakítási képességét érintő további viták során.
Ha az unió bővítését és mélyítését kívánjuk, akkor szükséges a bizonytalanság fátyla, akkor is, ha az effajta jövőre irányuló nyíltság a politikusok újra és újra megállapítható, a tartósság biztosítására irányuló törekvései ellen van. A 25-30 tagot számláló unió jövőbeli fennállásának központi előfeltétele az EU-rendszerbe vetett alapvető bizalom: az unió és a tagállamok szerveinek – különösen az integráció tudatában levő államok politikusainak – újra és újra meg kell erősíteniük és újítaniuk ezt a fundamentumot.
Begegnungen13_Weidenfeld
Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 13:77–80.
WERNER WEIDENFELD
Európa Nizza után
Az Európai Unió válaszúthoz érkezett. A döntésnek, hogy az unió a jövőben melyik utat követi, messzeható következményei lesznek. Nizza jövőre vonatkozó nyilatkozata esélyt ad arra, hogy az integráció folyamatát egy alkotmányjellegű dokumentum koronázza meg. Hiszen ha a tagállamok 2004-ig meg tudnak egyezni a Nizzában proklamált alapjogi charta jogilag kötelező bevonásában, a világos feladatmegosztásban és az alkotmányrendszer érezhető egyszerűsítésében, azzal a föderációs alapon szerveződő Európa lényeges alapelemeit ültetnék át a gyakorlatba.
Másrészt a nyilatkozatban megfogalmazott célok merésznek tűnnek, ha a szerződés reformjának konkrét eredményeit közelebbről tekintjük. Bár az erősebb együttműködésre vonatkozó keretfeltételek lazábbak lettek, aminek következtében az országok egy csoportja néhány vonatkozásban gyorsabban jut előre, mint mások. A parlamenti új ülésrend a kibővített unióban szintén hozzájárul ahhoz, hogy tükröződjék a tagállamok és különösen Németország népességének számbéli aránya. Ennek ellenére Nizza nem felelt meg az előzetes várakozásoknak. Mindenekelőtt a kormánykonferencia három alapterületén – az Európai Bizottság összetétele és nagysága, a többségi döntés kibővítése, valamint az új szavazat-súlypontozás a tanácsban (az Európai Unió Tanácsában – a szerk.) – kijózanítóak az eredmények.
Megállapodások, reformok
A csúcstalálkozón viszonylag gyorsan megállapodtak a brüsszeli bizottság (azaz az Európai Bizottság – a szerk.) reformjában. 2005-től kezdve minden állam csak egy biztost állít majd. Az EU-biztosok végleges számáról csak akkor születik majd döntés, ha az Európai Unió 27 tagállamra bővül. Ezzel Nizza lemarad az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyve mögött. Már ott megegyezés született arról, hogy a nagy tagállamok lemondanak a második biztos állításáról, ha szavazati súlyuk megnövekszik a tanácsban. Alapvető reformot legkésőbb egy évvel azelőtt akartak bevezetni, hogy az unió 20 tagállammal rendelkezik. Ezt most hosszabb távon elhalasztották. A brüsszeli bizottság elnökét viszont megerősítették a biztosok megbízására, feladatkiosztására és elbocsátására vonatkozó jogaiban, így a cselekvőképesség elvesztését a biztosok növekvő száma által valamennyire el lehet hárítani.
Az új szavazati súlypontozás az EU-tanácsban nem javította a cselekvőképességet. Sőt, Franciaország, Németország, Belgium és Hollandia egyre elkeseredettebben harcolt az új Európai Unióban betöltendő státuszáért. Végül sikerült megegyezni a nagyobb tagállamok erősebb súlypontozásáról. A szavazati súlypontozás viszont a jövőben egy bonyolult többségi rendszer alkotóeleme lesz, amely megnehezíti a minisztertanácsi szavazásokat. Hiszen a minősített többség megszerzéséhez a 27 tagot számláló unióban a szavazatok mintegy 75%-ára és a tagállamok többségének támogatására van szükség. A továbbiakban minden tagállam kérvényezheti annak felülvizsgálatát, hogy ez a többség lefedi-e az EU-lakosság 62%-át. Tehát a bővítés után nehezebb lesz a szavazatok, államok és állampolgárok „háromféle többségével” döntéseket hozni. Ez kerülő úton jelzi a valódi többségi döntések megszűnését.
A háromszoros biztosítottság alapján tulajdonképpen meg lehetne kockáztatni a tanácsban a többségi döntések jelentős kibővítését. Nizza azonban éppen ezen a területen nem érte el a szükséges áttörést, bár egyes politikai területeken, illetve személyi döntésekben kibővítették a többségi döntéseket. Viszont a központi politikai területeken egyáltalán nem, vagy csak csekély előmenetel történt. Így Németország a menekült- és bevándorlási politikában, Franciaország a kereskedelmi politikában, Nagy-Britannia a szociálpolitikában, valamint Luxemburggal együtt az adópolitikában és Spanyolországgal együtt a szerkezeti politikában megőrizte a vétójogot. A nemzeti partikuláris érdekekhez való ragaszkodás megakadályozta az átfogó megoldást. Ezzel az unió nyitott szemmel is vakon a közakarat zsákutcájába futott. Csak a többségi döntés általános bevezetésével a tanács törvényhozásában lehetne ezt az ellenállást legyőzni. Nehéz kérdés a jövőre nézve, hogy ezt a lépést most már egy nagyobb unióban kell megtenni.
Az EU és a polgárok
A magasztos reformszándékok tehát kevés eredményt hoztak. A törvényhozás hatékonyságát pedig bekerítették a nemzeti biztonsági hálók. A gyors, tárgyilagos és a polgárok számára követhető döntésekkel elérni kívánt legitimáció nem fokozódott. Ezelőtt a háttér előtt három alapkérdés körvonalazódik, melyek megválaszolása kihatással lesz az Európai Unió további fejlődésére. Először is a kompetencia kérdését kell tisztázni. A nizzai küzdelem az egyhangúság és a vétópozíciók mellett az Európai Unió integritásának hatótávolságára és intenzitására vonatkozó szorongást jelzi, ami csak az európai és nemzetállami szintek közötti illetékességek szisztematikus elhatárolásán keresztül oldható fel. Ezen az alapon egyidejűleg az európai intézmények egymás közötti viszonyát is újra kell rendezni.
Másrészt meg kell oldani az akceptancia kérdését is. A Nizzai Szerződés az európai diplomácia olyan dokumentuma, melynek olvashatatlansága példaértékű az unió átláthatatlanságára is. Nizza nem teszi egyszerűbbé a politikai rendszert; ehelyett az átláthatóság javított formáit kell megtalálni ahhoz, hogy az emberek támogatása erősödjön. Ezt az alapszerződés fejlesztésén keresztül lehet elérni, amely a polgárok fontosabb céljait és jogait, a feladatok megosztását, valamint az intézményi szerkezetet összefoglalja.
Harmadrészt, szorosan összefügg ezekkel a demokrácia kérdése. Mert a csúcseredmények értékelésében a demográfiai tényező figyelembevételét gyakran úgy ítélték meg, mintha azzal egyben a demokrácia kérdésének megoldása is együtt járna. Nizza után a demográfia és demokrácia összekeverését az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek szerepének tisztázásával lehetne feloldani.
Sok szól amellett, hogy új utakat keressünk az alapkérdések eldöntésében és azokat ne csupán a kormánykonferenciákban és szerződésekben kialkudott pozíciókon keresztül dolgozzuk le. Az integrációnak ebben a döntő szakaszában a jövőbeli rendezéshez nyílt párbeszédre és mindenki részvételére van szükség. A következő éveket 2004-ig ezért ki kell használni az egész Európára kiterjedő vitákra, Európa politikai alaprendjét illetően.
A szerződésváltozások reformeredményeinek jövőben is szükséges rögzítése az európai viták végét és nem a kezdetét kell, hogy jelentse.
Begegnungen13_Schroder
Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 13:61–68.
GERHARD SCHRÖDER
A reform után: stratégiákat a jövőre nézve egész Európa számára
A 2001. januári Nemzetközi Bertelsmann Fórum korunk egyik legfontosabb kérdésével foglalkozik és kifejezésre juttatja az egyenesen forradalmi átalakulásokat, melyeket az elmúlt tíz évben Európában átélhettünk.
Éppen egy hónappal ezelőtt az Európai Unió állam- és kormányfőiként Nizzában egy kormánykonferencia keretében még éjjel-nappal azzal küzdöttünk, hogy megértessük magunkat egymással az unió intézményes reformjaival kapcsolatban. Mára ez a kormánykonferencia szinte történelemmé vált.
Most előre kell tekintenünk: hogyan fejlődjön tovább az unió, hogy képes legyen eleget tenni feladatainak egész Európát figyelembe véve?
Nyitás a polgárok felé
Európa kialakulása fergeteges sebességgel halad, amit nem könnyű feladat a polgárok felé közvetíteni. Ezt a tempót azonban nem vakon diktáljuk, hanem számunkra is adott, mégpedig a nemzetközi fejlődés által.
Ezért nyomatékosan üdvözlöm, hogy ma széles, nyilvános vitát kezdeményezünk Európa jövőbeli rendezéséről, az Európai Unió feladatairól, határairól és eszközeiről, kialakításáról és viszonyáról a szomszédos régiókhoz, egyáltalán a kontinens politikai struktúráiról. Ezzel a vitával vállaljuk a felelősséget, hogy a polgárokkal közösen fejlesztjük ki a kontinensünk jövőjére vonatkozó ötleteket és terveket.
Intenzív véleménycserére van szükség a polgárokkal, a polgári társadalom összes csoportjának a részvételére, és nyilvános vitára a tudomány és politika szakembereivel. Ahhoz, hogy megnyerjük az embereket, egy erős és cselekvőképes, értelmesen szervezett és demokratikusan legitim Európai Unióra van szükségünk. Ez az értelme és célja az általam kezdeményezett és Nizzában az Európai Tanácsnál elhatározott folyamatnak, amely 2004-ben egy kormányközi konferenciába torkollik majd.
Az, hogy ebben a Nizza utáni folyamatban egyetértést sikerült elérnünk – amely a vitát a társadalom és a polgárok előtt nyilvánossá teszi –, az német szemszögből a nizzai csúcs egyik legnagyobb eredménye. Ebben az egyetértésben az Európai Unió alapjogi chartájára támaszkodhatunk, amelyet Nizzában az Európai Parlament, Tanács és Bizottság közös dokumentumaként ünnepélyesen proklamáltunk.
Ez a charta kötelez a polgárok felé való nyitásra, a nagyobb legitimitásra és átláthatóságra. A szövetségi kormány azért száll síkra, hogy ez a charta – mint az Európai Unió egyik alaptörvényének lényeges eleme – bekerüljön az európai szerződések közé.
Amire ezek után az európai alaptörvény tökéletesítéséhez szükségünk van, az a szerződések egyszerűsítése és újjárendezése, a hatalom megoszlásának tisztázása a brüsszeli intézmények között és mindenekelőtt a Brüsszel és a tagállamok, illetve régiók közötti kompetenciák világosabb elhatárolása. A polgárok jogosan panaszkodnak arra, hogy Európában a döntési utak gyakran nem követhetőek és többszörösen átláthatatlanok. Az embereknek azonban joguk van tudni, hogy az egyes kérdésekben és döntésekben ki az illetékes – ez a legitimáció és átláthatóság kérdése. Ha növelni akarjuk a polgárok körében az unió elfogadottságát – és ezt kell tennünk –, akkor nem kerülhetjük el, hogy szembenézzünk ezekkel a kérdésekkel.
Mégpedig úgy kell szembenéznünk velük, hogy a polgárok valóban részt vegyenek ebben a nyilvános vitában. Hogy tudják és megtapasztalják: ők azok az emberek, akik az európai politika középpontjában kell, hogy álljanak.
Ebben az értelemben a mai fórum fontos adalék a jövő Európája feletti új megegyezés kialakulásához.
Egy dolog döntő fontosságú számomra: a vita folyamata – amely a 2004-es kormánykonferenciába torkollik majd – nem valamiféle új előfeltétele az unió bővülésének. Ellenkezőleg: ezt az utat az unió jövőbeli tagjaival együtt szeretnénk megtenni. Mert a „Nagy Európa” megteremtéséhez szükségünk van az emberek támogatására a jelölt államokban is. Ezért is szorgalmaztam Nizzában, hogy a jelölt államokat teljesen bevonjuk az előttünk álló folyamatba.
Új tagállamok felvétele
Nizzában elértük a központi stratégiai célunkat: az Európai Unió dokumentálta az arra irányuló szándékát és képességét, hogy új tagállamokat vegyen fel. 2003-tól az unió készen áll a bővítésre.
Nizza előkészíti az utat Európa megosztottságának végleges felszámolásához és a kontinens politikai, gazdasági és kulturális egységének megteremtéséhez.
Sajnos, Nizzában kevesebbet értünk el az unió hatékonysága és cselekvőképessége tekintetében, mint amennyit elérni reméltünk. Viszont a másik oldalon a német szövetségi kormány nem volt hajlandó az unió gyors bővítését veszélyeztetni. Többet veszthettünk volna, mint amennyit nyertünk volna.*
Nizzában és Nizza előtt is, a jelölt államok ügyvédének szerepkörében léptünk fel és amellett szálltunk síkra, hogy azok az európai intézményekben megfelelő helyet tölthessenek be. Ezt nemcsak a fair magatartás diktálta így, hanem a politikai megfontolás is: nem jöhet létre valódi partnerkapcsolat, ha az új tagállamokat diszkrimináló szabályozásoknak vetjük alá.
A bővülés folyamata a döntő szakaszba érkezett. Most már a csatlakozni kívánó államok kezében van, hogy a reformok gyors és következetes végrehajtásával megteremtsék az előfeltételeit annak, hogy az Európai Unió tagjai lehessenek. Az Európai Tanács által 1993-ban Koppenhágában meghatározott csatlakozási kritériumok nem fognak megváltozni:
– A jelölt országoknak intézményes stabilitást kell felmutatniuk és biztosítaniuk kell a demokratikus és jogállami alapjogokat, illetve az emberi és kisebbségi jogokat.
– Működő piacgazdasággal kell rendelkezniük és képesek kell, hogy legyenek az unión belüli versenyben a helytállásra.
– Végül abban a helyzetben kell, hogy legyenek, hogy a tagságból adódó kötelezettségeket és célokat elfogadják és mindenekelőtt azokat meg is valósítsák.
Ezzel kapcsolatban – mindkét fél részéről – lehetségesek átmeneti időszakok. Vannak természetesen területek, amelyeken az alkalmazkodási folyamatok hosszabbak és az összes kötelezettség azonnali átvétele egyik vagy másik államot túlterhelné.
Pár hete világossá tettem, hogy nekünk, németeknek – de semmi esetre sem csupán nekünk – problémáink adódnának, ha valamennyi jelölt ország számára azonnal érvényes lenne a teljes munkavállalási szabadság, illetve a szolgáltatások szabadsága. Ezzel ugyanis munkaerőpiacunk bizonyos részei nem tudnának megbirkózni. Ezeken a területeken ezért – ugyanúgy, ahogy az Spanyolország és Portugália csatlakozásakor történt – átmeneti időszakokat kell életbe léptetnünk. Ez a csatlakozni kívánó államok érdeke is, hiszen így nem kell a legjobban képzett szakemberek tömeges elvándorlásával számolniuk.
Elképzelésünk rugalmas modellt céloz meg, amely – egy hétéves átmeneti időszakkal számolva – az egyes jelölt államok számára különböző megoldásokat kínál. Ha az előfeltételeket teljesítik, az egyes államok számára, ha ezt kérvényezik, korábban is feloldhatóak lennének a korlátozások. Azt gondolom, hogy ez a rugalmas modell minden érdeket kielégítene. Ezzel népszerűsíthetnénk Európát és a bővítést.
Hiszen ezt kell elérnünk – együtt, illetve mindenkinek a saját országában. Meg kell győznünk a polgárokat a bővítés lehetőségeiről és annak politikai szükségszerűségéről. Európa, éppen a kibővített Európa, mindenekelőtt polgárai lelkesedéséből táplálkozik, ezért azt erősítenünk és fejlesztenünk kell.
A csatlakozási tárgyalások nehéz kompromisszumokra kényszerítenek majd minket. Könnyű dolog a bővítést általánosságban támogatni. Annál nehezebb viszont az azzal járó konkrét feladatok megoldása és az elért kompromisszumok offenzív védelme. Ez a közös politikai feladat – az Európai Unión belül ugyanúgy, mint az egyes csatlakozni kívánó államokban.
A bővítés időpontja
Minden európai polgár és mindenekelőtt mi, németek, szeretnénk Európát kelet és délkelet felé kibővíteni. A bizottságok legfrissebb jelentései a jelölt országokról azt mutatják, hogy a reformok jól haladnak előre. Reméljük, hogy az első jelölt államok hamarosan készek lesznek az EU-hoz való csatlakozásra. A gyors bővülés egész Európa és mindenekelőtt Németország politikai és gazdasági érdeke.
Azért is támogatjuk a bővítést, mert tudatában vagyunk történelmi felelősségünknek. Ezt szerettem volna a közvetlenül Nizza előtti varsói látogatásommal kifejezésre juttatni. A Willy Brandt által megkezdett kiengesztelődési folyamat és jószomszédi viszony a közép- és kelet-európai államok Európai Unióhoz való csatlakozásával teljesedik majd be.
Meglátásom szerint elhibázott lenne már most vitát kezdeményezni arról, hogy melyik ország mely időpontban fog csatlakozni. Amire ehelyett szükségünk van, az Európai Bizottság által javasolt menetrend konzekvens követése a csatlakozási tárgyalások dologi kérdéseinek kezelését illetően. Ezzel kapcsolatban tartanunk kell az eddig megvalósított gyors tempót.
Mindenesetre szeretném eloszlatni azt az illúziót, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás „paradicsomi állapotokat” teremt majd: tudjuk, nem utolsósorban a német egyesítés tapasztalataiból, hogy a csatlakozás után még hosszú és nehéz út áll előttünk, amíg az összes kitűzött célt megvalósítjuk. A csatlakozás után is következetesen folytatni kell a reformkurzus bevált útját.
Kapcsolat a szomszéd államokkal
Ambícióink még messzebbre tekintenek. Az Európai Unió határain túlra. Nem akarjuk és nem is szabad elfelejtenünk azokat az országokat, melyek nem tartoznak a jelölt államok köréhez. Nem szabad, hogy ezek az államok az erős Európai Unió áldozataivá, szenvedő alanyaivá váljanak. Ezért ügyelnünk kell arra, hogy az Európai Közösség külső határain ne jöjjön létre egy újabb „vasfüggöny”.
Nem akarunk újabb kirekesztést, amely különben is csak az európai integráció stabilitását és sikerét veszélyeztetné. Túl akarunk lépni a határokban való gondolkodáson.
Mindannyian – akár az Európai Unió tagjaként vagy szomszédaiként –, egymásra és kölcsönös együttműködésre vagyunk utalva. Az Európai Unió és a hozzá csatlakozni kívánó államok kapcsolatainak a szoros együttműködés és a jószomszédi viszony az alapja. Ezért olyan fontos, hogy továbbra is segítsük a balkáni államokat abban, hogy megtalálják a demokratikus reformok folytatása és a regionális együttműködés útját.
A balkáni stabilitási paktummal egyfajta védnökséget vállaltunk a régió demokratizálódása fölött. És az elmúlt hónapok történései, mindenekelőtt Jugoszláviában, nagyon biztatóak.
Meg vagyok győződve arról, hogy Jugoszlávia is folytatja a reformok megvalósítását és – ahogyan Horvátország – megtalálja a visszautat az európai államközösségbe. Oroszország és Ukrajna is – minden különbség ellenére – az Európai Unió stratégiai partnereinek számítanak. Velük az elmúlt években partneri és együttműködési szerződések útján megfelelő közös struktúrákat hoztunk létre. Pillanatnyilag nincs szükségünk más eszközökre, inkább a meglévő struktúrákat kell kitöltenünk és felhasználnunk. Az orosz elnök éppen nemrég erősítette meg országa nagy érdeklődését az Európai Unióval való szoros együttműködési kapcsolatrendszert illetően.
Teljesen egyetértek a svéd miniszterelnökkel és az Európai Bizottság elnökével abban, hogy ennek a célnak kivételes jelentősége van.
Az előttünk álló század végén egy másik Európában fogunk élni, amely – reményeim szerint – egy nagyobb s erősebben integrált Európa lesz, egy polgárközeli Európa, amely nagyobb demokratikus legitimációval és világosabb struktúrákkal rendelkezik majd. Olyan Európa, amely a feladatokra összpontosít majd, és erősebb szereplője lesz a nemzetközi politikai és gazdasági színpadnak.
Nincs már visszaút a nemzeti elszigetelődéshez. Az egyre erősebb globalizáció miatt nekünk, európaiaknak össze kell tartanunk. Egy nyelven kell beszélnünk és közösen cselekednünk. Így megoldhatjuk Európa jövőbeli feladatait, méghozzá tökéletesebben, mint ahogy azokat az egyes államok külön megoldhatnák.
Ma és a következő években az a feladatunk, hogy átgondoljuk, melyek azok a struktúrák és melyik az a szerkezet, amelyek segítségével az Európai Unió ezeket a feladatokat leginkább képes lesz végrehajtani.
A sok szakmai vita közben azonban nem szabad a fő célt elfelejtenünk: Európa újra a közös kötelezettségvállalás témája kell, hogy legyen. Meg kell nyernünk a polgárokat Európa számára. Európa újra az európaiak szívügyévé kell, hogy váljon. Ennek érdekében kell együttműködnünk.
* Utalás arra az álláspontra, amelyik szerint: először az unió belső reformját kell végrehajtani, s csak azután következhet a keleti bővítés. (A szerk.)
Begegnungen13_Prodi
Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 13:53–60.
ROMANO PRODI
A reform után: az egyesült Európa jövőbeli stratégiája
A bővítés
Napjainkban az Európai Unió kihívásokkal szembesül. Ezek szerepének, alapjainak és szomszédi kapcsolatainak teljes újragondolását teszik szükségessé. Az elkövetkező tíz évben az EU körülbelül egy tucat új tag befogadására készül. Örömmel állíthatom, hogy a jelölt országok mindegyike energikus lépéseket tesz gazdaságának modernizálása érdekében. Eredményeik olyan kiválóak, hogy Közép- és Kelet-Európa ma egyike a leggyorsabban fejlődő térségeknek a világon, ha figyelembe vesszük gazdasági és kereskedelmi növekedésüket, illetve intézményeik demokratizálódását. A bővítés, melyet gazdasági reform kísér, stabilitást és fellendülést hoz majd egy egyre növekvő térség számára. Ugyanaz a szellem hajt minket az egész kontinens újraegyesítését célzó munkánkban, amely közösségünk alapító atyáit fűtötte.
Szomszédság-politika
A bővítés egyesítő stratégia, nem pedig megosztó. Ez utóbbi azzal fenyegetne, hogy miközben fellendülést és stabilitást hoz a határok egyik oldalán, szegénységet és bizonytalanságot a másikon.
Ezen keretek között új fejezetet nyitottunk Délkelet-Európával való kapcsolatainkban, melyben hosszú távon remény van a térség minden államának EU-integrációjára.
Ezzel párhuzamosan szilárd együttműködést kell kialakítanunk új szomszédainkkal – stratégiai partnerséget minden régióval új határaink mentén. A velük való együttműködésen keresztül kívánjuk felépíteni „a célok, értékek és a közös fellendülés közösségét”. Mindez sokkal nagyobb földrajzi területre tolná ki az európai integráció politikai és gazdasági hatásait. Új szomszédaink küszöbén ott áll majd a megnagyobbított közös piac, a maga 500 millió fogyasztójával. Ha szomszédainknak előnyös bejutást kínálunk erre a piacra, azzal fényesebb jövőt teremtünk nekik – ez a mi előnyünkre is szolgál.
Egy stratégiai szomszédi együttműködés azonban nem csupán a kereskedelmet érinti. Magában foglal közös politikát és eljárásokat is olyan területeken, mint a szállítási infrastruktúra, energia és környezet, kutatás és fejlesztés, bevándorlás és harc a szervezett bűnözés ellen. Egy ilyen közösség időtálló fellendülést és stabilitást biztosítana nekünk és szomszédainknak egyaránt. És ez sokkal befolyásosabb szereplővé tenné az EU-t a világ színpadán.
Európa a világ színpadán
Európa gyorsan fejlődik biztonsági és védelmi politikájában. A konfliktusok kezelése céljából létrehozott „gyors reagálású erő” talán nem a legfontosabb eredményünk, de mutatja az önálló cselekvésre való eltökéltségünket.
A világméretű kihívások világméretű cselekvésért kiáltanak, és ez erős partnerkapcsolatot kíván olyan erős világhatalmak között, mint az EU és az Egyesült Államok. Az Egyesült Államokkal való kapcsolatok alapvető fontosságúak az EU nemzetközi ügyekben való szerepe szempontjából. Nagy várakozással tekintek az új Bush-adminisztrációval való együttműködés elébe, a biztonsági ügyeket illetően is.
Hangsúlyoznom kell, hogy az önálló európai védelmi képességek nem fogják gyengíteni a NATO-hoz vagy az Egyesült Államokhoz fűződő biztonsági kapcsolatainkat. Ellenkezőleg, ez csak még értékesebb és felelősségteljesebb partnerré teszi majd az EU-t.
Ha az EU valóban hatékony világhatalommá válik, túl kell lépnünk eddigi külföldi tevékenységünk keretein. Minden külpolitikai eszközünket egyetlen külpolitikai keretrendszerben kell működtetnünk, a biztonság és védelem szükségszerűségei által szabott szabályokkal és módszerekkel. Igaza volt Kissingernek: legyen Európának végre egyetlen telefonszáma.* De legalábbis egyetlen telefonközpontja! És ennek a számnak a brüsszeli bizottságnál kell lennie.
Így jutunk el Európa jövőjének egy újabb kulcskérdéséhez: az intézmények problémájához.
Az nizzai kormányközi konferencia
Az EU-intézményeket – az Európai Bizottságot, a Tanácsot és a Parlamentet – az ötvenes években hozták létre hat állam uniója számára. Ha 27 vagy még több országot kell összefogniuk, akkor komoly reformra van szükség, hogy gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatalra legyenek képesek.
Az elmúlt 15 évben szakadatlanul tárgyalásokat folytattunk és számottevő sikert értünk el az unió intézményes kereteinek fejlesztését illetően. Ez az unió életképességének jele. Ugyanakkor a hosszú tárgyalások azt is mutatják, mennyire fontos és bonyolult feladat a bővítéssel egyidejűleg egyetértésben létrehozni egy kiegyensúlyozott és stabil intézményrendszert.
Az utolsó kormányközi konferencia Nizzában ült össze 2000. decemberben. A nizzai tárgyalások hosszúak és nehezek voltak. Az elért megegyezés csak felerészben volt kielégítő, de a bővítés módját tisztázta, és boldog vagyok, hogy hozzáláthatunk a bővítési tárgyalásokhoz.
Nizzában számos országot láthattunk, amint elszántan védték saját, rövid távú érdekeiket Európa hosszú távú jövőjének kárára, csorbítva ezzel az unió és az ENSZ jövőbeli érdekeit. A nemzeti vétót számos térség visszaszerezte. Ez azt jelenti, hogy sok döntést még a bővített EU is csupán egyhangúlag hozhat meg. Elképzelhetik, milyen bonyolult feladat lesz ez! És megnöveli majd a következetlenség veszélyét állásfoglalásaink során, hiszen a döntéseket a politikai játszmák irányítják majd a szempontok és célok ésszerű számbavétele helyett.
Kormányköziség
A nemzeti érdekeknek hajszolása nem lehet előrevezető út. Európát nem lehet olyan piactérként kezelni, ahol a nemzeti lókupecek megkeresik a maguk hasznát, sem pedig tőzsdeként, ahol megjelenünk, ha szükséges, de távol maradunk tőle, ha úgy tartja kedvünk. Az EU alapító atyái alapvető Európai Közösséget akartak létrehozni.
Közösséget, amely
– közös identitástudaton,
– közös elképzelésen,
– az elhatározott célok közös elérésére való törekvésen alapul.
Pontosan ez az, amivel hitem szerint a jövő generációknak tartozunk! Egységet kell teremtenünk sokféleségünkből, népeinknek a közös irány és a közös erőfeszítés gyümölcsének tudatát kell adnunk. Meggyőződésem, hogy ezt a célt csupán a kormányközi megközelítés segítségével nem érhetjük el.
A kormányközi megközelítés hasznos lehet az európai együttműködés új területeinek megnyitása céljából, mint ahogy az volt a schengeni egyezmény esetében is. De hosszabb távon egy erős EU nem épülhet a kormányközi modell ellentmondásos, széttagolt döntési mechanizmusára, egy olyan rendszerre, ahol a hatalom titkárságok, ügynökségek és bizottságok kezében aprózódik szét. A kormányközi modellben a legfontosabb javaslatok és döntések minduntalan helyi politikai érdekek és nemzeti választási periódusok fogságában vergődnek.
A kormányköziség, úgy hiszem, a döntésképtelenség receptje, vagy a legjobb esetben a legkisebb közös nevezőre alapozott fejlődésé. Ugyancsak alapja ez a rendszer a tagállamok közötti alapvető bizalmatlanságnak, amelyet egy szavahihető, becsületes döntőerő hiánya okoz.
A közösségi rendszer
A legvonzóbb alternatíva a közösségi rendszer. Ez kipróbált és tesztelt szisztéma, amely az Európai Közösség három fő intézményének – az EU-tanácsnak, az Európai Parlamentnek és az Európai Bizottságnak – finom egyensúlyán alapszik. Az Európai Unió minden tartós eredménye, az egységes piactól az euróig, beleértve négy sikeres bővítést, ezen egyedülálló rendszer gyümölcse. A szisztéma középpontjában a brüsszeli bizottság áll, amely nem csupán a problémák szintézisét és analízisét dolgozza ki, hanem ötvözi a politikai függetlenséget az erőegyensúly és a kisebb-nagyobb tagállamok érdekei iránti érzékenységgel.
Mindez elengedhetetlen ahhoz, hogy hatékonyan egyesítsük a független államok szuverén érdekeit. Ha az EU valódi egységet, koherens erőt akar magáénak tudni, olyan vezetési modellre kell épülnie, melyben az Európai Bizottság, az Európai Unió Tanácsa ellenőrzése alatt, egyetlen közös politikai szólamot képvisel a nemzetközi tárgyalásokon, és képes olyan politikai eredményeket felmutatni, amelyek arányban állnak gazdasági potenciáljával. Olyan modellre van szükség, amelyben a brüsszeli bizottság, ismét csak az EU-tanács útmutatásai szerint, produkálni tudja az unió gazdaságpolitikájának kétségbeesetten kívánt közös hangját, támogatva ezzel az Európai Központi Bank független szerepét a pénzügyi világban. Csak a közösségi rendszer tudja az Európa-projektet mozgásban tartani.
Végső célunk? A vita szükségessége
Előre... de merre? Túl Európa békéjén, stabilitásán és függetlenségén, mi lehet végső célkitűzésünk?
Az elmúlt évben hatalmas, nyilvános vita kezdődött Európa jövőjéről, melynek most már szervezettebben kell folynia. További eredményeket sikerült elérni Nizzában, de véleményem szerint a tárgyalásoknak jóval messzebbre kell jutniuk. Nyitott és széles körű vitát kell folytatnunk. Ennek nem csupán az EU-kormányokat kell érintenie, hanem a jelölt országokat is és minden érdekelt felet, beleértve a különféle régiókat, helyi intézményeket és a civil társadalmat.
Miután a részleges intézményi reformmal már megbirkóztunk, evezzünk más vizekre, és gondoljuk végig komolyan, mit kívánunk tenni mint európaiak saját kontinensünkön és az egész világon.
Továbbfejlesztett együttműködés
Nizza sikereinek egyike a továbbfejlesztett együttműködés felé vezető út megtisztítása volt, amely nagy közös céljaink érdekében a tagállamok csoportjai számára lehetővé teszi a további integrációt.
Ha el akarjuk érni a teljes integrációt, a továbbfejlesztett együttműködést, teljes sebességre kell kapcsolnunk. Alaposan végig kell gondolnunk, hogy ezt hol és miként tesszük. És biztosítanunk kell, hogy ezen együttműködés lehetősége mindig nyitva álljon a csatlakozni kívánó tagállamok előtt.
A Nizza utáni folyamat
Nizzában sikerült egyetértésre jutnunk a további teendőket illetően. Immár 2004-ig kész munkatervvel rendelkezünk, akkor pedig újabb nagy konferenciát hívunk össze. A 2004-es napirendi pontokat máris meghatároztuk, és további témák merülnek majd fel a decemberi laekeni Európai Tanács-ülésen. Az eddig tisztázott Nizza utáni munkatervet illetően az alábbiakat tartom fontosnak:
a) Az egyezmények egyszerűsítése.
Mióta az Európai Bizottság elnöke lettem, folyamatosan felhívom a figyelmet az egyezmények egyszerűsítésének szükségességére. Örömmel látom, hogy ez olyasmi, amit már a Nizza utáni munkafolyamat tervében is megtalálhatunk. Azt kell mondanom, hogy nizzai tárgyalásaink csak megnövelték az egyszerűsítés szükségességét.
b) Hatalom és felelősség.
A másik fontos, Nizza utáni megoldandó feladat a nemzetállami státusz és az EU szerepének szembenállása. Az integráció a nemzetek összefogását jelenti, és nem azok nemzeti jellegének eltüntetését. Nemzetállamaink politikai és kulturális értelemben egyaránt az európai integráció sarokkövei, és azok is maradnak. Az, hogy számos területen egyesítik szuverenitásukat a sokkal hatékonyabb EU-szinten, nem fogja elhomályosulásukat okozni. Egy erős Európa nem ugyanaz, mint egy centralizált unió. Ellenkezőleg. A többszintű kormányzati rendszerben rejlő potenciál kiaknázása a legjobb módja annak, hogy igazi dinamizmust, kreativitást és demokratikus legitimitást érjünk el az EU-ban. Minden szinten virágzó demokráciát kell teremtenünk. Ez azt jelenti, hogy használnunk kell a demokratikus rendszereket és hálózatokat állampolgáraink javára nemzeti és nemzetkereteknél szűkebb közösségekben is. A politikai pártoknak nemzeti és EU-szinten egyaránt kulcsszerepük van ebben.
A lényeg az, hogy egy 27 vagy még több államot tömörítő EU nem irányítható oly módon, ahogy azt ma tesszük. Az eljárások teljes revíziójára van szükség ahhoz, hogy eldönthessük, melyik szinten milyen eljárást a legmegfelelőbb alkalmazni. Dinamikusan és mindannyiunk javára kell cselekednünk, elkerülve a különféle szintek közötti rivalizálást és hatalmi játszmákat. Széles körű szervezés, arányosság és támogató együttműködés legyenek a kulcsszavaink.
Összegezve: a kompetenciáról (illetékességről) folyó tárgyalások célja annak tisztázása, hogyan és ki által történjenek a dolgok Európában.
Első lépésként a kormányzásról szóló, idén nyáron elkészítendő Fehér Könyv (White Paper) azt fogja elemezni, hogyan dolgoznak majd össze a különböző szintek, és a közös munka új modelljeit kínálja majd fel.
Következő lépésként a „Ki mit csinál?” kérdést kell megválaszolnunk. Egy dolognak kristálytisztának kell lennie: ez egy dinamikusan megoldandó feladat, melynek eredménye mindenki javára szól, nem pedig valamiféle riválisok közötti hatalmi játszma a különböző szintek között.
c) Az intézmények megreformálása.
A hatékonyabb többszintű kormányzás szükségessége Európában és az eljárások radikális újragondolására fennálló igény összekapcsolódik az Európai Bizottság mélységi megreformálásának szükségességében. Ha a bizottság az általam sejtett kulcsszerepet fogja játszani az unióban, akkor mindez igen alapos áttekintést igényel. Tavaly belefogtunk ebbe a munkába, és eltökélten tovább fogom ezt erőltetni idén is. Célom az, hogy a holnap Európai Bizottságát a hatékonyság és nyitottság egyedülálló példájává tegyük, amely bármikor megbirkózik a bővített uniót érő kihívásokkal.
De egyedül a bizottság radikális reformja nem lesz elegendő: egyformán alapos reformra van szükségünk minden EU-intézmény esetében.
Meg kell őriznünk az Európai Bíróság kulcsszerepét. Egy többszintű kormányzással rendelkező unió, amely őrizni és támogatni kívánja az egyéni jogokat, erős, független legfelsőbb bírói hatóságot igényel, amely képes megoldani a konfliktusokat és fenntartani a törvény uralmát. Tovább kell növelnünk az Európai Parlament szerepét, ugyanakkor végig kell gondolnunk, hogyan tudnánk aktívabban bevonni munkánkba a nemzeti parlamenteket. Nézetem szerint a politikai pártoknak nagyobb szerepet kell játszaniuk az európai politika és a nemzetek politikái közti szakadék áthidalásában. Végül, de semmiképpen sem utolsósorban: az intézmények e háromszöge csak akkor fog hatékonyan működni a jövőben, ha az Európai Bizottság munkamódszereit is alaposan újraszervezzük. Az Európa jövőjéről folytatott tárgyalások messze túlhaladnak a nizzai egyezményben 2004-re kitűzött négy napirendi ponton. 2004-ig nem kevesebbről kell döntenünk, mint az unió jövőbeli természetéről.
Éveken át azt mondtuk, hogy az unió valamivel kevesebb, mint egy szövetségi állam és valamivel több, mint egy egyszerű nemzetközi szervezet. Ma már szélesebb körben kell tárgyalnunk az unió céljairól, bevonva az EU politikai rendszerének minden szereplőjét. Újjá kell építenünk az alapjait az intézmények azon rendszerének, melyen az unió nyugszik. Részemről erősen hiszem, hogy az Európai Unió államok és népek uniója, olyan unió, amely – mint azt egyezményeink máris kimondják – a liberális demokrácia alapelvein, az emberi jogok tiszteletén, az alapvető szabadságjogokon és a törvény uralmán nyugszik.
Megalkothatják-e ezek a tárgyalások az EU-alkotmányt? Szüksége van-e az Európai Uniónak egy teljesen kidolgozott alkotmányra? Ez nagy kérdés. Személy szerint így válaszolnék: „Igen, fejlődésünk során el kell érkeznünk erre a szintre, és úgy érzem, hogy az alkotmány létrehozásának folyamatában az alapvető jogok chartája lesz az első lépés.” De ez, ismétlem, nagy horderejű kérdés, amelynek a legfelsőbb szintű tárgyalásokon kell eldőlnie.
Végkövetkeztetés: a tárgyalások új módja?
Vonjuk le a következtetéseket a nizzai tapasztalatokból! Legyünk sokkal kreatívabbak a lehetőségek felderítésében, amikor a 2004-es munkatervet készítjük! Találjunk demokratikusabb, nyitottabb, pluralizmuson alapuló módszereket, amikor a következő konferenciára készülünk! Mindenekfelett: nyerjük vissza azt a képzelőerőt és közös munkára való eltökéltséget, amely elindította integrációs folyamatunkat az 1950-es években. Az Európai Bizottság teljes mértékben kész rá, hogy betöltse szerepét – nyitottan és hatékonyan.
* H. Kissinger, az USA volt külügyminisztere elnökölt a berlini Európa Fórum első napján. Elnöki bevezetőjében mondotta többek között: legyen Európának végre egyetlen telefonszáma. (A szerk.)
Begegnungen13_Kyaw
Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 13:81–88.
DIETRICH VON KYAW
A nizzai EU-csúcstalálkozó váltóállításai
Az Európai Tanács feladata Nizzában az volt, hogy eredményesen lezárja a kormánykonferenciát az Európai Unió intézményi reformjáról és előkészítse az uniót a keleti irányú bővítésre. A 12 jelölt országot tekintve, amelyek az átalakulás fájdalmas erőfeszítései után az EU kapuit döngetik és amelyekkel már folynak a csatlakozási tárgyalások, illetve a további csatlakozásra váró országok vonatkozásában az Európai Unió és tagállamai Nizza előtt döntési kényszerrel kerültek szembe, melyet az 1997-es amszterdami kormánykonferenciával ellentétben már nem tudtak kikerülni.
Közép- és Kelet-Európának a kontinens nyugati részével az Európai Unió égisze alatt való egyesítésének történelmi és erkölcsi dimenziója, a keleti bővítés geostratégiai és gazdasági jelentősége – beleértve annak Európa helyzetére potenciálisan pozitív kihatásait a globalizált gazdaságban –, mindez arra engedett következtetni, hogy az állam- és kormányfők felelősségükhöz méltóan Nizzában előreviszik a bővülő unió cselekvési képességét.
Ezzel szemben a kormánykonferencia mindenekelőtt azokat a magas akadályokat tette szembetűnővé, melyeket az integráció további elmélyítésének minden kísérletekor át kell hidalni. Így az elődje kierőszakolt visszalépése utóhatásaitól szenvedő Európai Bizottság Romano Prodi elnöklete alatt nem tudta betölteni az integráció motorjának szerepét. Egyben a francia–német tandem sem úgy működik, mint korábban. Ehhez mindkét oldalról a politikusok új generációja is hozzájárul.
A kiindulási helyzet
Franciaország, 2000 második felében az EU-elnökség viselője, nem csak európai irányultságának, a „vocation européenne” tisztaságát látszik elveszíteni. Egyúttal de Gaulle újabb követői és a szocialisták, valamint a Jacques Chirac elnök és Lionel Jospin miniszterelnök köztársasági elnökségi jelöltsége (Franciaországban az elnökségi választásokra 2002 májusában kerül sor) közötti „cohabition” megnehezít minden Európa-politikai kezdeményezést belpolitikai szempontból. Mindez csorbította Nizzában az elnökséghez társuló „becsületes közvetítő” szerepet. Chirac ragaszkodása a Franciaország és Németország közötti egyenlő szavazatmegoszláshoz az Európai Unió Tanácsában Nizzában görcsösnek és kevéssé európainak hatott. Mindenesetre ez előre látható volt, és a francia politika hagyományaiban rejlett, amely alól Charles de Gaulle példája szerint az egyben szocialista és Európa-politikus François Mitterrand sem tudta mindig kivonni magát. A francia politikai elit néhány képviselője osztja azt az aggodalmat, hogy az újraegyesített Németország az EU-bővítés során Közép- és Kelet-Európa „német hátországában” túlsúlyra tehet szert.
A csatornán túl a szenzációhajhász médiától hajtott brit miniszterelnök, Tony Blair – valaha az európai politika reménye – azon fáradozott, hogy Nizzában „Nagy-Britannia számára a legtöbbet érje el”, megőrizze újraválasztásának esélyeit a valódi integrációs előrelépések kikerülésével, de egyben lehetővé tegye a keleti bővítés előrehaladását. Ez sikerült is neki. A konzervatív ellenzék nem sok mindent tudott Nizza eredményein kritizálni és a kontinensen élő európaiak számára megmaradt a felismerés, hogy a britek voltak már kellemetlenebb tárgyalópartnerek is.
Német érdekek
Németországban a kormány Gerhard Schröder kancellár alatt a kezdeti rámenős és egyben provinciális proklamáció után, mely szerint a jövőben az Európa-politikában erősebben kívánják érvényesíteni a német érdekeket, gyorsan megtalálta a kapcsolódást az európai valósághoz. A szövetségi kormány állásfoglalása a koszovói válság idején megerősítette Németország mint szövetségi partner megbízhatóságát. Ha nem is Helmut Kohl áldozatkészségével és érzékenységével, de a német kormány ésszerűen és pozitívan cselekedett már a berlini és kölni csúcsértekezleteken is az 1999 első félévében gyakorolt német elnökség alatt.
Nizzában Schröder végül támogatta a francia elnökséget és – a gyakorta arrogáns francia viselkedés ellenére – nem viselkedett „elefántként a porcelánboltban”. Ezzel a fellépésével szimpátiát keltett. A kormánykonferencia alatt mindenesetre az is nyilvánvalóvá vált, hogy a német oldal alkalmanként politikai szinten elbújt a francia elnökség mögött és nem mindig volt konkrétan annyira elkötelezett, ahogy az a német Európa-politikai érdekhelyzetből következően tanácsos lett volna.
A jövőbeli Európai Unió működőképességére nézve döntő marad a nizzai csúcstalálkozó után is a nemzeti vétójog korlátozásának kérdése. Bár ebben a kérdésben Németország, Franciaországgal és Nagy-Britanniával összehasonlítva, összességében nyíltabb álláspontot képviselt, egyes központi területeken, mint például a menedékjog és az oktatáspolitika, nem volt hajlandó a vétójogról való lemondásra.
Nizzában ezért végül is hiányzott annak megokolása, hogy a franciáktól a kereskedelemben és a spanyoloktól a szerkezeti és kohéziós alapok finanszírozásában a vétójogról való lemondást kívánják. Mindkét terület vitális jelentőséggel bír Németország érdekei szempontjából. A szövetségi kormánynak még a szövetségi tartományok különleges kívánságait is keresztül kellett vinnie. Ezek árát le kellett rónia partnereinél: az unió, a tagállamok (és régióik) közötti kompetencia elhatárolása, valamint a „jelenléti gondoskodás” keretében a kommunák és szövetségi tartományok által a tartományi bankoknak és egyes nagyobb takarékpénztáraknak adott garanciák Európa-politikailag kétséges felszabadítása az EGK gazdasági szabályozása alól.
Míg a kormánykonferencián egyúttal a jövőbeli unióban megjelenő hatalomról és befolyásról is tárgyalások folytak, a német nyilvánosság és politika, nem utolsósorban a kizárólag a kompetenciájuk megőrzésében érdekelt szövetségi tartományok nyomására, túl sokáig elvi kérdésekkel foglalkozott. Ezt a jelenséget Joschka Fischer külügyminiszter 2000. május 12-én a berlini Humboldt Egyetemen tartott beszédében még támogatta. Még néhány hónappal Nizza előtt is olyan kérdésekkel foglalkozott többek között, mint az európai egyesítési folyamat „finalitásának”, a kompetenciakatalógussal és kötelező érvényű alapjogokkal felszerelt európai alkotmány, valamint a kibővített unió „gravitációs centrumának” kérdése. Mindez Nizzában mindenesetre nem került napirendre. Így a német belpolitika számára „Post-Nizza”, azaz a 2004-re betervezendő agenda szinte fontosabbá vált, mint a vétójog áthidalása vagy Németország szavazati súlya az EU-tanácsban.
A még mindig gyenge, bár törekvő Prodi-bizottság és a három említett „nagy” minden hiányossága mellett meg kell említeni a spanyol miniszterelnök José María Aznar kevéssé segítőkész álláspontját is, aki teljesen az EU-kasszából folyó financiális juttatásokra és saját státuszának megemelésére koncentrált az EU-tanácsban. Végül ott volt a „kisebb” tagállamok számszerűleg erős csoportja, amely nyomatékosan a „nagyok direktóriuma” által fenyegetett szuverenitására hivatkozott.
Mindezen akadályok alapján – a reformok megakadása és a keleti irányú bővítés kényszere – Nizzától egy minimális kompromisszumon kívül más nem volt várható. Nem született tehát „siker”, amely az állam- és kormányfők számára lehetővé tette volna a csatlakozási tárgyalások útjának szabaddá tételét.
Csúcseredmények
Nizza legvitatottabb kérdése a szavazatok eloszlása volt az Európai Unió Tanácsában, mindenekelőtt a népességileg erősebb és gyengébb tagállamok között (lásd a 22–23. oldalon levő táblázatot). Mivel a 12 csatlakozni kívánó ország közül 11 a „kisebb” tagállamok már erős csoportjához kerülne, és a „nagyok” lemondanának a második biztosukról, már nem az új elosztás elvéről volt szó, hanem annak kiterjedéséről. Ebből a három „nagy”, illetve Spanyolország, Lengyelország és Hollandia került ki relatív győztesként. Németország a hajlíthatatlan francia álláspont miatt 29 szavazattal Franciaország, Nagy-Britannia és Olaszország szintjén maradt, bár népessége jóval meghaladja azokét (20 millió felett). Ez a francia érzékenységre nézve még elfogadható lett volna. De Spanyolország és Lengyelország fele akkora népességgel csak két szavazattal kapott kevesebbet Németországnál.
A demográfiai faktort mégis figyelembe vették: a minősített többségű döntések esetében a többség szavazati aránya meg kell, hogy feleljen az EU összlakossága 62%-ának. Ezzel Németország abba a helyzetbe kerül, hogy például csak két „nagy” állam szavazataival, köztük Spanyolország és Lengyelország, minden kedvezőtlen döntést megakadályozhat. Ezen kívül a német (és a luxemburgi) képviselők számát, ellentétben a többi tagállam képviselőinek számával, nem csökkentik majd.
A 62%-os népességi arány mellett a jövőben minden minősített többségű döntéshez az összes szavazat 71,3%-ra lesz szükség (a bővítés után 73,4%-ra). A vétókisebbségnek tehát az összesen 237 szavazatból 68-ra, 27 állam esetében pedig a 345 szavazatból 91-re lesz szüksége. Ezenkívül előírt az összes tagállam egyszerű többsége is.
A kritikusok joggal mutatnak rá, hogy ez a háromszoros előfeltétel megnehezíti a jövőben a kibővített unióban a döntéshozást. Az unió cselekvési hatékonyságát valóban nem szolgálják ezek a döntések. Éppen a döntésképes unióra utalt, Európa közepén fekvő Németországnak nem kedvez ez az eredmény, hiszen Európa-politikai érdekeit nem lehet negatívan értékelni, a kedvezőtlen döntések megakadályozásának képességében, főképp, hogy a többiek is rendelkeznek ezzel a lehetőséggel.
Nemzeti érdekek
Nizzában a nemzeti érdekek túlsúlyba kerültek az összeurópai érdekekkel szemben. Ezt bizonyítják Nizzában a minősített többségű döntések alkalmazásának kiterjesztését célzó kedvezőtlen fejlődések. A nemzeti vétójog azelőtt alkotmányosan tervezett, kereken 70 alkalmazási esete a felére csökkent. Ez ugyan jól hangzik, de az a tény viszonylagossá teszi, hogy a tulajdonképpeni releváns döntéseket továbbra is minden tagállam blokkolhatja majd. Németország érvényesíteni tudta akaratát a menekültügyi és bevándorlási kérdésekben, a kisipari szabályozásban és kulturális területen, ugyanez sikerült Spanyolországnak a szerkezeti politika finanszírozásában (2007-ig), Nagy-Britanniának az adó- és szociális ügyekben és Franciaországnak filmérdekeltsége miatt kereskedelmi területen. A kül- és biztonsági politikában továbbra is egyhangúság uralkodik.
Ezen körülmények mellett nem meglepő, hogy Nizzában a bizottsági tagok számát csak annyiban sikerült csökkenteni, amennyiben a „nagyok” a jövőben lemondtak a második biztos állításáról. Hogy végül a bizottság hány tagot számlál, és hogyan zajlik majd a rotációs eljárás, az csak akkor dől el, ha az unió 27 tagállamot számlál. Azonban a bizottsági elnök pozícióját már most megerősítették. Az elnök egyfajta irányelv-kompetenciát kap majd és a testület jóváhagyásával a bizottság egy tagját elbocsáthatja, amihez a jövőben csak az Európai Tanács kétharmados többségére lesz szüksége.
Abból következően, hogy néhány tagállam tárgyi vagy belpolitikai okokból még nem kész a további integrációs lépésekre, illetve tekintettel a keleti irányú bővítésre, a kormánykonferencia könnyítéseket határozott el a „megerősített együttműködésre” nézve és közben megőrizte az unió összetartására vonatkozó szemmértéket. A belső piac (első pillér) és a bel- és igazságügyi politika (harmadik pillér), valamint a kül- és biztonsági politika (második pillér, itt sajnos csak a közös akciók és állásfoglalások esetében) terén ezzel szemben a nemzeti vétójogot a kooperációs formával szemben felfüggesztik. A jövőben nyolc ország részvétele elegendő lesz ahhoz, hogy az uniós politika egy meghatározott területén az összes tagállam minősített többségével megerősített együttműködést határozzanak el, aminek továbbra is nyitottnak kell maradnia a többi tagállam felé. A bizottság és az EU-tanács gondoskodik a többi EU-politikával való koherenciáról.
Váltóállítások
Nizzában német nyomásra elhatározták, hogy 2004-re újabb kormánykonferenciát hívnak össze, amely a szubszidiaritás elvének megfelelően az unió és a tagállamok közötti kompetenciafelosztással foglalkozik majd, ami a német szövetségi tartományok központi fontosságú ügye. A kompetenciák elhatárolásához egy „precíz” katalógusra van szükség. Persze a fejlődésre és a célok elérésére kötelezett „befejezetlen” unión belül legfeljebb a jövőbeli feladatmegoszlás közös irányelveit lehet egyeztetni az „alkotmányos szerződés” keretein belül. Minden más keresztülvihetetlen és Európa-politikai szempontból ésszerűtlen lenne.
A német törekvés, mely mögött a szövetség és a tartományok közötti belső vita húzódik, kockázatos Európa számára. Nem véletlenül támogatják ezt a törekvést mindenekelőtt brit és dán Európa-szkeptikusok, valamint de Gaulle új francia követői: a német kezdeményezést erősítve próbálják gyengíteni a brüsszeli központi fórumokat.
De ahogy a történelem már igazolta, egy olyan nagyságú képződményt, mint az Európai Unió, nem lehet anélkül bővíteni, hogy egyúttal ne erősítenénk meg a központját. Így megmarad a feladat, hogy megerősödjenek a brüsszeli grémiumok kompetenciái azokon a területeken, amelyeket nemzeti szinten nem lehet kielégítően szabályozni. 2004-ben ezért mindazt végre kell hajtani, ami Nizzában éppen a vétójog megoldása miatt elintézetlen maradt. E nélkül az összefüggés nélkül az unió cselekvőképességének további gyengülése várható. Ezzel az Európai Parlamentnek, mely jelenleg éppen Nizzában esedékes állásfoglalása miatt ellentmondásba került, tisztában kell lennie.
2004-ig esedékes a szerződések egyszerűsítése, ami ugyanúgy érdeke a polgárközeli uniónak, mint a Nizzában elfogadott alapjogi charta jogilag kötelező kiépítése. A nemzeti parlamentek európai architektúrában betöltött szerepének tervezett meghatározása nem mehet az Európai Parlament terhére – az unión belül már így is elég racionalizáló tendencia jelentkezik. Ahogy az eltelt évtizedek tapasztalata mutatja, az európai egyesítés folyamata mindig szakaszokban halad előre, lépcsőzetesen és csak ritkán annyira átfogóan, folyamatosan és zártan, amennyire szükséges lenne. „Valahogy” azért mindig előrehaladt az egyesítés folyamata – főleg az unión kívülről érkező nyomás alatt.
Az európai kontinens egyesítése kikerülhetetlen kihívás marad. A globalizált gazdaság és az euró katalizátorként hatnak a szerkezeti reformokra. A nem mindig kiszámítható Egyesült Államok mint világhatalom azt várja, hogy az európaiak a Koszovóban szerzett tapasztalatok birtokában és a teherelosztás szellemében nagyobb katonai felelősséget vállaljanak, anélkül hogy közben a NATO-szövetséget gyengítenék. Ez egyben európai érdek is. Az, hogy Nizzában hozzájárultak egy európai, gyors beavatkozásra képes csapat létrehozásához, jó irányba mutat, de semmiképpen sem elegendő.
Mindenekelőtt arra van szükség, hogy az európai önállóság mellett megőrizzük a szűk összetartozást a tengerentúli szövetséges partnerrel – és nemcsak a biztonsági politikában, hanem világgazdasági kérdésekben is. A világ két legnagyobb gazdasági hatalmának együttműködése előfeltétele a pénzügyi válságok, kereskedelmi konfliktusok és a protekcionizmus áthidalásának, valamint a világkereskedelem további liberalizációjával kapcsolatos WTO-val folyó tárgyalások sikerének. Az európai érdekek keresztülvitele mindenesetre hatékony EU-szerveket feltételez. A Nizza után még mindig „sántító” unió megnehezíti az egyenlő felek között létrejövő tengerentúli partneri kapcsolatot.
Franciaország és Németország az EU szempontjából kulcspozícióban vannak, így kölcsönös érdekből szoros együttműködésre kényszerülnek. Nizzában Franciaország tudatosan támogatta Spanyolországot, hogy erősítse az EU-n belül a „déli sín” súlyát az északi és keleti, jobban Németország felé forduló Európával szemben. Míg Nagy-Britannia addig nem lesz teljes „játékos”, amíg nem veszi át az eurót, addig Franciaország és Németország feladata, hogy gondoskodjon a közös valuta sikeréről és a bővülő unió összetartásáról. Úgy Franciaországnak, mint Németországnak ehhez támogatásra van szüksége, amit Németország már ma megtalálhat az integrációt támogató „kisebb” államok körében, valamint Olaszországban és a jövőbeli EU-államokban. Egyidejűleg újra meg kell tanulnia a brüsszeli bizottság és az Európai Parlament komolyan vételét, hogy azokat képes legyen megnyerni a saját elképzelései számára.
Feltétlenül tenni kell EU-n belüli kormányközi eljárásmódok ellen a bel- és igazságügyi, illetve kül- és biztonságpolitikában és az ezáltal előmozdított túlzott hatalommal rendelkező, konszenzuson nyugvó és a bizottság alkotmányos szerepét relativizáló Európai Tanács vezetése alatti „a nemzetek Európájához” vezető trend ellen. Ahogy Nizza megmutatta, mindez a „balance of power” túlhaladott koncepciójának újjáéledéséhez is vezethet az unión belül. Ennek megakadályozása érdekében elengedhetetlen az integráció mellett elkötelezett erős Európai Bizottság, továbbá az Európai Unió Tanácsának olyan ülései, amelyek minősített többségű döntésekkel meghozhatják a szükséges határozatokat. A „Monnet-metódus” a „magánember” Fischer nézetével szemben nem „halott”, hanem bizonyos alkalmazkodás mellett teljes kibontakozásra van szüksége, különben a kikerülhetetlen csatlakozások sora miatt az Európai Unión belül a centrifugális erők kerülnek túlsúlyba.
A keleti irányú bővítés
Egyben a következő években legalább 12 jelölt országgal (Bulgáriának és Romániának még időre van szüksége) le kell zárni a csatlakozási tárgyalásokat. A „transzformációs stressz” évtizede után a jelöltek negatív következmények nélkül már nem viselnek el újabb várakoztatást. Ehhez ismételten szükség van az állam- és kormányfők politikai akaratnyilvánítására.
A mezőgazdaság területén az uniónak további reformhozzájárulást kell teljesítenie, máskülönben elsősorban Lengyelország csatlakozása megfizethetetlen lesz. A nizzai csúcs tapasztalatai után ebben a vonatkozásban, főleg ami Franciaországot érinti, legalábbis az ottani választásokig, nem néz ki sokat ígérőnek a helyzet – aztán pedig Németországban következnek a Bundestag-választások.
Ennek ellenére nem ismerhető fel olyan kényszerítő ok, ami miatt a legfeljebb tíz jelölt országgal ne lehetne lezárni a tárgyalásokat 2003 első hónapjaiban. Az Európai Bizottság az agrárszubvencióknak a vidéki térség erősebb támogatása melletti leépítésére vonatkozóan időben előterjeszti majd javaslatait.
Schröder szövetségi kancellár úr 2000 decemberében elhangzott követelése, melyben a munkavállalók szabad mozgásával kapcsolatban 7 éves „rugalmas” átmeneti időszakot javasol, egy érzékeny probléma megoldásaként üdvözölhető. A főleg Németország keleti részén jelentkező továbbra is nagyarányú munkanélküliség ellenére még mindig azt gondolhatjuk, hogy a Németországban évente (!) szükséges mintegy 200 000 külföldi munkavállaló haladéka túl hosszúra van méretezve. A német belpolitikában is megjelenő tíz évről szóló követelés objektíven semmi esetre sem indokolt és a magas német kereskedelmi feleslegek esetében nem lehet elvárni. Figyelembe kell venni, hogy minden a kvóta-megegyezésekről szóló átmeneti szabályozás egyhangúan egyeztethető a folyamatos ellenőrzéssel.
Franciaországnak csakúgy, mint Németországnak az agrártőkénél sok bátorságra van szüksége. Németországnak olyan jelölt országok szomszédjaként, mint Lengyelország, különösen szembe kell néznie a kihívásokkal. A csatlakozási tárgyalások így az EU német–francia motorjának működőképességére irányuló fokmérők is egyben. A piacok és tengerentúli partnereink pontosan figyelni fogják, hogy az EU képes-e megbirkózni a keleti bővítéssel, illetve Közép- és Kelet-Európa stabilizálásának feladatával, valamint hogy az integráció dinamikáját képes-e kielégítő mértékben megőrizni. Németország egy sikeres keleti bővítés után végre Európa nyugodt középpontja lehetne. Addig azonban még le kell győzni néhány ellenállást.