ÁLLAMPOLGÁRSÁG EURÓPÁBAN, 2005
Europa Institut Budapest • Budapest, 2005. 187–193. p.
Kézirat
TÓTH JUDIT
Több állampolgárság – kevesebb jog?
A többes állampolgárságról térségünkben folyó vita – noha a hozzászólók történeti, jogi, politológiai, demográfiai és még számtalan tudományterületről érkezve világították meg az összefüggéseket – eddig kissé egyoldalú volt. A megjelent írások, hozzászólások azzal foglalkoztak, hogy az azonos kulturális, nyelvi, nemzeti, etnikai közösséghez tartozásnak vajon egy újabb állampolgárság megszerzése vagy egy sajátos jogállás (határon túli magyar és magyarigazolvány, lengyeligazolvány stb.) létrehozása felel-e meg jobban. Másként fogalmazva, a vitatkozók eleve adottnak, érinthetetlennek, netán mindenki által azonosan értelmezhetőnek vélik az állampolgársággal járó jogok és kötelezettségek, az állampolgári státus tartalmát.
Az állampolgársághoz kapcsolódó alkotmányos jogok
A címbeli ellenmondást kérdésként fogalmaztam meg: vajon a kettő, netán még több állampolgársággal rendelkezés valamiféle jogkumulációt eredményez-e, vagy inkább fordítva történik a dolog? A formális logika (például az amerikai büntetőjogban) lehetővé teszi mondjuk a többszörös életfogytiglan vagy a 150 év szabadságvesztés büntetésének kiszabását egy elkövetőre, ám ez a kontinentális jogtól merőben idegen, a cselekmények tárgyi súlyára és az elkövető személyiségére tekintettel egy összegzett (halmazati) büntetés vár a bűnösre, mégpedig nevelő célzattal. Az állampolgársággal kapcsolatos elvárások, feltételezések mintha arra épülnének térségünkben, hogy minél több van belőle, annál jobb, és valamiféle jogtöbbszörözésnek vélik a begyűjtött állampolgárságokat. A többes kötődés, a multikulturalizmus persze önmagában ettől nem erősödik, de a remélt jogtöbblet – ha az állampolgárság révén nem, akkor legalább „külhorvát” vagy „külromán” állami gondoskodás segítségével – biztosabb életet, valamiféle védhatalom alatt állást sugall. Meg kellene tehát vizsgálni, hogy a hipotézis bizonyított-e, és persze azt is, hogy a többes állampolgárság, illetve státustörvények mai sorozata keretében biztosított jogok milyen hatással vannak a viszonyítási pontként szereplő (nemzeti) állampolgári jogállásra. Bonyolítja a kérdést, hogy az Európai Unió maga is újabb jogrétegként létrehozta az uniós polgárjogot, egy mellékágán pedig az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodással az „EGT polgároknak” nyújtandó jogok, kissé bizonytalanul értelmezett körét. Így ezek összefüggései a (nemzeti, tagállami) állampolgársággal is egyidejűleg felülvizsgálatot igényelnek.
A határon túli, a világban szétszórt és a környező országokban élő magyaroknak az elmúlt másfél évtizedben biztosított jogok (diaszpórajog), a „lopakodó jogalkotásnak” köszönhetően, kihatással voltak a magyar állampolgárság tartalmára. Azért neveztem több írásomban rejtőzködő, lopakodó jognak, mert 1989 óta másfél száznál is több olyan jogszabály született, amely eltérő szóhasználattal, de valójában a határon túli magyarok és a máshol élő nemzettagok valamilyen támogatásáról rendelkeztek, és csak a gondos elemzés tárja fel, hogy az univerzálisan külföldinek, munkavállalónak, diáknak nevezettek mögé az állam a magyarokat célozta. Mivel az érintettek elsöprő többsége, jogi szempontból külföldi, a hazai jog – számos ellentmondással1 – nagyvonalú gesztusokat is adott a külföldiként ide utazóknak, letelepedőknek, bevándorlóknak, sőt a honosítást kérőknek. Ezekből a gesztusokból nem mindig minden külföldi részesült, de a külpolitikai bonyodalmak elkerülése érdekében erre is akadt példa. A diaszpórajog2 és a külföldiekkel kapcsolatos (látszólag kivételes) szabályok sajátos egyveleget alkotnak, és hatásukra megindult a külföldiek (általában, majd azon belül a külföldön élő magyarok) jogainak és a magyar állampolgári jogállásnak a konvergenciája. Mivel nem volt nyílt szakmai vita, sőt a diplomácia diszkréciója is időnként lefojtotta a párbeszédet, nyilvánosan nem történt meg az alkotmány sokat idézett, anyaországi felelősséget tartalmazó regulája (6. § [3] bekezdés) morális, politikai, társadalmi és jogi következményeinek rendszerezése.3
Ezt a közeledést kísérte egy világszerte lejátszódó folyamat, amelyet az emberi jogok elismerése és a nemzeti jogokba beépülése, érvényesítése, nemzetközi jogvédelmi fórumokon való számonkérése jelent. Az emberi jogokról szóló nemzetközi egyezmények „behatolnak” tehát a polgári forradalmak és polgári alkotmányfejlődés által kialakított politikai szabadságok és állampolgári jogok, kötelezettségek szférájába. Az emberi jogok tiszteletben tartása, biztosítékaik intézményes megteremtése a második világháború után az alkotmányosság egyik mércéjévé vált, és a joguralommal, a hatalom megosztásával, a népszuverenitás elismerésével, a demokratikus, rendszeres időközönként tartott választásokkal egyenrangú követelmény lett. A modern alkotmányokban már nem azzal kezdődnek a rendelkezések, miszerint „bármely állampolgárnak joga, hogy…”, hanem úgy, hogy „mindenki/bárki/aki…” az adott állam joghatósága alatt áll, esetleg jogszerűen tartózkodik az állam területén, annak ilyen és ilyen jogai, illetőleg kötelezettségei vannak, s e jogok főbb tartalmi elemei, korlátozásuk összhangban áll a nemzetközi dokumentumokban szereplőkkel. Ebből pedig az is következik, hogy az állampolgári hűség, önfeláldozás morális, ám jogilag korábban megfogalmazott szabálya csak nagyon áttételesen maradt meg, sőt szinte elpárolgott, és felváltotta azt egy tisztán jogi kapcsolat a szuverén állam és polgára között. Ezt fogalmazza meg az Európa Tanács állampolgárságról szóló egyezménye (1997) is: „az állampolgárság valamely személy és egy állam közötti jogi kötelék, és nem utal a személy etnikai származására” (2. cikk).4
További kérdés, hogy az a magyar alkotmányban maradtak-e állampolgári jogok és kötelezettségek. Alapos vizsgálattal megállapítható, hogy bár maga a szó gyakran előfordul alaptörvényünkben (például az ombudsmant az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként nevezik a 32/B §-ban, de a törvények és a joggyakorlat őt következetesen alapjogi visszásságokat orvoslónak tekinti), csupán a következőket foglalja magában:
1. Szűk értelemben vett állampolgári jog és kötelezettség:
a) a magyar állampolgár privilégiuma, hogy polgármester, megyei közgyűlési elnök és köztársasági elnök legyen;
b) a magyar állampolgárt megilleti állampolgárságának megőrzéséhez való joga, hiszen senkit sem lehet ettől önkényesen megfosztani (az 1993. évben elfogadott állampolgársági törvény ugyan engedélyezi kivételesen a csalárd módon megszerzett magyar állampolgárság visszavonását, de csak a nem leszármazással szerzett állampolgárság esetén, és törvényi feltételek meglétében, azaz a rossz emlékű, 1939–1989 közötti, politikai indíttatású megfosztás már kizárt);
c) a lakóhellyel itt rendelkező magyar állampolgárt megilleti az országgyűlési választásokon a részvétel és a választhatóság joga, azaz ennek alapján lehet képviselő, továbbá megilleti az országos népszavazáson és népi kezdeményezésen a részvétel joga;
d) a magyar állampolgár szabadon tartózkodhat az országban, külföldről bármikor, korlátozás nélkül hazatérhet, továbbá tilos őt innen kiutasítani (ehhez nagyon hasonló, bár nem korlátozhatatlan joga van az uniós és az EGT-polgárnak az itteni tartózkodásra, őt regisztrációs, engedélyeztetési kötelezettség is terheli, míg a külföldről hazatérő magyar állampolgárokat a személyi igazolvány kiváltása, a lakcímbejelentés terheli);
e) a haza védelme állampolgári kötelezettség, ideértve a fegyveres vagy fegyver nélküli, polgári szolgálatot (a honvédelmi törvény részletszabályai, a polgári védelmi törvény egyéb, kapcsolódó kötelezettségeket is meghatároz, például egy természeti katasztrófa vagy háborús helyzet esetén kötelező munkavégzést, szolgáltatás biztosítását, sőt az ilyen esetben elrendelt korlátozások, intézkedések érinthetnek másokat is az adott településen. Az általános sorkötelezettség megszűnése a közeli jövőben várható a parlamenti pártok konszenzusa értelmében, s így a lista tovább szűkül).
2. Másokkal megosztandó állampolgári jog az alkotmány értelmében:
a) megilleti a lakóhellyel itt rendelkező állampolgárt az Európai Parlament, a helyi önkormányzati képviselőtestület- és a polgármester-választáson, valamint a helyi népszavazáson és népi kezdeményezésen a részvétel joga, ám ezt nemcsak rá, hanem az uniós polgárokra is kiterjesztette az alkotmány;
b) a hátrányos megkülönböztetés tilalma az állampolgári jogokra és az emberi jogokra egyaránt kiterjed, ha annak nincs alkotmányosan ésszerű, objektív alapja.
3. Másokkal megosztandó állampolgári jog, általában törvény (vagy európai közösségi norma) további rendelkezése értelmében:
a) a magyar állampolgár törvényes külföldi tartózkodása alatt konzuli védelmet élvez (mint később látni fogjuk, ez kiterjed majd az uniós polgárokra az unió területén kívül, ám nem az alkotmány értelmében);
b) a magyar állampolgárt megilleti a közhivatal viselésének a joga, rátermettsége, képzettsége és szakmai tudása alapján (ám ezt legalább részben ki kell terjeszteni az uniós polgárjog alapján az uniós polgárokra és az EGT polgárokra, családtagjaikra is, például a köztisztviselői pálya egyes posztjaira);
c) a magyar állampolgárnak (nem alanyi) joga van a szociális biztonsághoz, amely a megélhetéshez szükséges ellátást biztosítja számára öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság vagy nem önhibából eredő munkanélküliség esetén (ám ezt az uniós polgárjog nyomán ki kell terjeszteni az uniós polgárokra és az EGT polgárokra, családtagjaikra is, és tervezik az Alkotmány módosítását is, részben e célból);
d) a magyar állampolgárnak (nem alanyi) joga van a művelődéshez (ennek része például a tankötelezettség, amelyet törvény szinte minden itt élő, tartózkodó gyermekre kiterjeszt, továbbá például a szakképzést az uniós, EGT polgárokra, családtagjaikra is vonatkoztatni kell).
Egyéb állampolgári jogosítványok
Pusztán ebből a vázlatos áttekintésből is kitűnik, hogy igen szűk az alkotmányos állampolgári jogok és kötelezettségek köre, az is többszintű, és ráadásul átalakulás előtt áll.
A hazai jogban ugyanis további szabályozási szinteket különböztethetünk meg az állampolgári mibenlét szempontjából a következők szerint:
1. Két-és többoldalú szerződések útján vállalunk egyre több nemzetközi kötelezettséget, amelyeknek egy része a magyar állampolgárokra vonatkozik, továbbá éppen a többes állampolgárság kezelésére születtek (kettős adóztatás elkerülésére, honvédelmi kötelezettség egyetlen országban teljesítése stb.). Például az alapszerződések valódi kedvezményezettjei a kisebbségek és a határon túli magyarok, hogy kulturális jogaik kiteljesedjenek. Újfajta állampolgároknak szóló jogokat tartalmaznak többek között a vízummentes beutazást, jogsegélyt, a gyakornokok, fiatalok külföldi foglalkoztatását, a másik országban ösztöndíjjal továbbtanulást biztosító megállapodások.
2. Önálló jogréteget alkotnak az „ismeretlen állampolgári jogosítványok”, amelyeknek létezéséről alig tudunk, s így megszüntetésüket sem fogjuk észrevenni. Nem része a jogtudatnak, hogy a fióktelep formájában működő befektetési vállalkozás vezető állású személyei között lennie kell legalább egy olyan magyar állampolgárnak, aki devizabelföldi és legalább egy éve Magyarországon lakik,5 vagy az, hogy a külföldiek elhamvasztásához a nagykövetségük, utolsó lakóhelyük hatóságának engedélye szükséges, míg a magyar állampolgárt végakarata vagy éppen rokonai kívánságára, külön engedélyezés és pecsétek nélkül lehet elhamvasztani, nem is szólva arról, hogy egyéb temetkezési szabályok is előírhatók a külföldiekre kormányrendeletben.6 A gépjárművek környezetvédelmi felülvizsgálatával kapcsolatos szakmai ismeretek oktatását csak magyar állampolgár szervezheti meg,7 míg a külföldön szerzett kazánszerelői bizonyítványt csak magyar állampolgár, esetleg állandóan itt lakó külföldi érvényesíttethet.8 A sor hosszan folytatható.
3. Számtalan állampolgári jog csak akkor gyakorolható, ha az illető nemcsak egyszerűen itthon él, hanem e tartózkodását regisztrálták, és megfelelő igazolványokkal (személyi szám, lakcímkártya, személyi igazolvány, taj-szám) rendelkezik. A családi támogatások például csak három hónapnál rövidebb külföldi távollét idejéig járnak, de ennél hírhedtebb a választójogi akadályoztatás, amelynek megoldásával egy évtizede adós a parlament. Így nem vehetnek rész egyetlen választáson, népszavazáson sem az éppen külföldön tartózkodó polgárok. Érdekes kivétel ez alól az Európai Parlament tagjainak megválasztása a 2003 decemberében elfogadott törvény értelmében, amely növeli az ellentmondást az uniós polgárjog (választójog helyi és az EP tagjait illetően, bármely tagállamban is él valaki) és az állampolgári jogállás között, az egymásba fonódás helyett.
4. Ismert, bár néha elfelejtődik a jogszabályok betartásának kötelezettsége itthon és külföldön, ha az adott rendelkezés kifejezetten állampolgárokra vagy az adott állam joghatósága alatt álló bármely emberre vonatkozik. Az illetékfizetés, adózás vagy éppen a büntetőjogi, humanitárius jogi szabályok tisztelete nem függ attól, állampolgárként hol is tartózkodunk, miközben a tartózkodás államának mindenkire vonatkozó szabálya alól sem vonhatjuk ki magunkat. Itt tehát arról van szó, hogy az államok szuverenitása személyi és területi értelemben terhes kötelezettségeket, nemcsak jogokat jelent a polgárokra.
Uniós jog
Az előzőekben röviden áttekintett elemekből egy dinamikusan változó állampolgári jogállás adódik, amelyből csak a napi praxisba átszűrődött jogok (útlevélhez, ingatlanszerzéshez, tandíjmentességhez, szabad munkavállaláshoz stb.) ismertek, és a nemzetközi vállalásokból, a szaktörvényekben vagy rendeletekben szereplő jogosítványok hol növelik, hol csökkentik tartalmát. A szakadék a magyar állampolgárok és a külföldiek jogai között húzódott eddig, és a kettő közötti keskeny pallón egyensúlyoztak a diaszpóra tagjai.
Az uniós csatlakozással a törésvonal máshová került: az uniós polgárjog, az EGT-polgárok és családtagjaik joga – miként fentebb már példákat adtunk – szinte egymásba olvad a magyar állampolgári jogállással. A csekély kivételt néhány választott közjogi poszt, állami megbízatás, honvédelem, parlamenti választójog, népszavazási részvétel jelenti, bár ma még jelentősek az eltérések.9 Nagy kérdés, hogy miként éli meg a hazai közvélemény, hogy az unión és Európai Gazdasági Térségen kívül élők lesznek „a külföldiek”, akár vajdasági magyarok, tuszik vagy hutuk. A szabályozás átalakítását a kormányok nagyrészt technikai jellegűnek tekintik, ám a Habermas által „jóléti sovinizmusnak” nevezett jelenség felütheti a fejét, ha az állami újraelosztásból egy uniós polgár zulu felesége azonosan részesül, mint a nyugdíjas szomszédasszony, miközben esetleg szűkülnek az elosztható források.10 Vajon fenntartás nélkül egyetértenek az emberek azzal, hogy a társulási szerződés értelmében az uniós polgárok már 1994 óta, ha itt élnek, családi pótlékot kaphatnak? További csavar a dologban, hogy a határon túliaknak sem adhatunk szabadon bármiből bármennyit, ha az nem kifejezetten a kultúra, az identitás megőrzését szolgálja, illetőleg az európai közösségi jog az adott jogviszonyt szabályozza, politikailag koordinálja11 (bár a globalizáció kulturális kihatásaival magunk is nehezen birkózunk meg).12 A státustörvény módosítása ezt a követelményt valószínűleg kezeli, kevesbedik tehát a „státusmagyarság”, és nem elégíti ki sem a védőhatalomra, utazási szabadságra, sem pedig a szülőföldön tartásra vonatkozó elvárásokat.13 Hasonlóan bizonytalan a nemzeti és etnikai kisebbségi törvény alkalmazási köre, amely eddig kifejezetten csak a magyar állampolgárokat illette meg, ám úgy hírlik, az kiterjeszthetővé válna az uniós polgárokra, bevándoroltakra, letelepedett külföldiekre is. Noha ilyen jogi kötelezettség a közösségi jogban nincs, ez fenntartaná a kisebbségi politikát jellemző modelladási igényünket a régióban, sőt az egész unióban.
*
Összességében tehát a változás és a jövőbeni kutatás iránya abban foglalható össze, hogy 1. centrális kategória marad a magyar állampolgárság, amennyiben valaki alapvetően itthon él; 2. az uniós polgárjog, EGT-polgári jogállás ráépül a nemzeti állampolgárságra, azt kissé kitágítja, újabb jogosítványokat is magába olvaszt az unió/EGT területe „birtokbavételének jogaként”, így a kettő között egyre jobban elmosódik a határvonal; 3. növekszik a különbség a harmadik állam polgára, azaz a külföldiek jogállásához képest, mégpedig úgy, hogy e csoport egyre heterogénebb lesz. Ezen belül kap helyet a külhoni magyar, a menekült, a bevándorolt és a letelepedett (akiknek a zöme határon túli magyar), a hontalan, a vendégmunkás és a diák (akiknek szintén jelentős része határon túli magyar), a bilaterális egyezményben részes külföldi, sőt az illegális külföldi. Nehéz lesz a jogi hierarchia megrajzolása, mert egyre több lesz az átfedés és a közvetlen uniós és emberi jogi norma behatolása. Mindehhez képest a többes állampolgárok növekvő száma egészen egyszerű kérdéssé válik, ha valaki empirikusan vizsgálja, vajon érzik-e, hogy több joguk van az unión belül és kívül.
Jegyzetek
1 Például Tóth Judit: Kívánatos immigránsok? (Az állampolgársági és az idegenrendészeti törvényről). In: Jönnek? Mennek? Maradnak? Szerk.: Sik Endre. MTA Politikai Tudományok Intézete (1994) 98–110. l. Tóth Judit: Egy amerikai kutató írásának margójára. In: Migráció és politika. Szerk.: Sik E.–Tóth J. MTA Politikai Tudományok Intézete, Budapest, 1997, 137–139.
2 Tóth Judit: A diaszpóra a jogszabályok tükrében. (1999) Regió, 1999/3–4. 46–92., Judit Tóth: Diaspora Politics: Programs and Prospects. In: New Diasporas in Hungary, Russia and Ukraine: Legal Regulations and Current Politics. Eds.: Kiss, I. and McGovern, C. (Eds.) Open Society Institute/COLPI, Budapest, 2000. 96–141.
3 Tóth Judit: A határon kívül élő magyarokért való felelősség egyes alkotmányjogi összefüggéseiről. In: Schengen (A magyar–magyar kapcsolatok az uniós vízumrendszer árnyékában). Szerk.: Tóth Judit. Kisebbségkutatás könyvek. Lucidus, Budapest, 2000, 123–173.
4 2002. évi III. törvény az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény kihirdetéséről: „nationality means the legal bond between a person and a State and does not indicate the person’s ethnic origin”.
5 2001. évi CXX. törvény a tőkepiacról.
6 1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről.
7 7/2002. (VI. 29.) GKM–BM–KvVM együttes rendelet a gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről.
8 2/1971. (IV. 28.) NIM-rendelet a kazánok és egyéb nyomástartó berendezések hatósági felügyeletéről.
9 Tóth Judit: Magyarok közt egy európai? A magyar állampolgári jogállás és az európai állampolgárság viszonyáról. In: Magyarország és Európa az ezredfordulón. Konferencia – Pécs, 2000. május 18–19. Szerk.: Andrássy Gy.– Cseresnyés F. PTE Európa Központja Pécs, 2001, 43–59.
10 Fábián Zoltán – Sik Endre – Tóth Judit: Unióra várva: előítélet, xenofóbia és európai integráció. In: Migráció és Európai Unió. Szerk.: Lukács Éva– Király Miklós. AduPrint, Budapest, 2001, 395–412.
11 Tóth Judit: A státustörvényről. – A Velencei Bizottság véleménye és a magyar jog tükrében. In: A státustörvény. – Előzmények és következmények. Szerk.: Kántor Zoltán. Teleki László Intézet, Budapest, 2002, 57–69.
12 A zárva várt Nyugat. Kulturális globalizáció Magyarországon. Szerk.: Kovács János Mátyás. Sik Kiadó, 2000, Budapest, 2002.
13 Tóth Judit: Sem nemzetpolitika, sem kisebbségvédelem. Magyar Kisebbség, VII. 2002, 1. 23. szám, Kolozsvár, 103–112.