ÁLLAMPOLGÁRSÁG EURÓPÁBAN, 2005
Europa Institut Budapest • Budapest, 2005. 223–232. p.
Kézirat

KOVÁCS PÉTER

A kettős állampolgárság kérdése
az Európa Tanács nemzetközi szerződéseinek koordinátái között

Az állampolgárság kérdése szorosan összefügg az állam modern formájával. Az alattvalói lét a maga ókori, középkori, újkori vetületeivel természetesen szintén jelentett személyi alapú kapcsolatot az állammal, illetve uralkodójával még akkor is, ha a honos kilépett az ország területéről. A 19. század technicizálódó, bürokratikus világa azonban egymásba fonódó bonyolult eljárási jogi és anyagi jogi szabályokat kapcsolt e fogalomhoz. A modern, racionális közigazgatás pedig inkább tekintette nem kívánatosnak a kettős kötődést, s főleg a kettős állampolgárságot.

A kettős állampolgárság tagadhatatlanul bonyolítja az egyén és az állam kapcsolatát, de itt önmagában nem annyira jogtechnikai, hanem eminens politikai megfontolások húzódtak: a porosz példák alapján megszervezett általános hadkötelezettség nyomán az európai államok, ideértve az egymással szemben álló államokat is, egyszerre tarthattak igényt állampolgárok katonai szolgálatára. A totalitárius rendszerekben az állampolgár teljes körű ellenőrizhetőségének igényét sértette a másik államhoz való kötődés legitimitásának elismerése. A költségvetés is igényelte az állampolgár adófizetői kötelezettségeinek teljesítését s e téren egy másik állam ezzel konkuráló igénye a fiscus bevételeinek csökkenésének lehetőségét vetette fel.

A nemzetközi jogalkotás a 20. században így két- és sokoldalú formájában arra koncentrált, hogy: a) biztosítsa azt, hogy mindenkinek legyen valamilyen állampolgársága, és b) lehetőleg mindenkinek csak egy legyen, s evégett ösztönzőket és automatizmusokat alakított ki.

Az így megvont szabályok az Állandó Nemzetközi Bíróság azon megfontolásra épültek, hogy a megkötött nemzetközi szerződések jelentősen korlátozhatják az államok eredendően egyik legbensőbb ügyének tartott állampolgársági kérdésekben az állam mozgásszabadságát.¹

Mivel az állampolgárság az állami szuverenitással az ún. személyi főhatalom gyakorlása miatt szorosan összekapcsolódik, az állampolgársági kérdések tekintetében a nemzetközi jogi kodifikáció, illetve a szokásjogi háttér nélküli szerződési jogalkotás sikeressége valójában azonban igen relatív volt. A Nemzetek Szövetségének 1930. évi állampolgársági kodifikációs egyezménye nem lépett hatályba. Igaz ugyan, hogy az eufemisztikusan népi demokráciáknak hívott rendszerekben hosszú évtizedeket is megéltek a kettős állampolgárság kizárásáról kötött kétoldalú egyezmények, de ezek hálózata a szovjet befolyási övezeten belül egyre terhesebbé vált és a berlini fal leomlásával az érintett államok rendszerint megállapodtak megszüntetésükről.

Szükséges-e ezek után szerződést kötni a kettős állampolgárság tárgyában?

Ma úgy tűnik, hogy változófélben van a nemzetközi jog optikája: megállíthatatlanul növekszik egyrészt a kettős állampolgárok száma, másrészt pedig a „de hol katonáskodjon?” dilemmája jelentőségét vesztette Európában a katonai szembenállás megszűnésével, az európai egységesüléssel, a kötelező katonai szolgálat alternatíváival illetve a professzionális haderő ismét előtérbe került igényével. Az adóztatási vonatkozások kapcsán pedig nyilvánvalóvá vált, hogy itt messze nincsenek megoldhatatlan problémák, alapvetően az államoknak elfogadható az állandó tartózkodási hely (domicilium) preferenciája.

A 20. század végére ugrásszerűen növekedett a kettős állampolgárok száma, amelynek több oka is van: a két hagyományos állampolgárság-keletkeztető jogcím, a szülő állampolgársága szerinti (ius sanguinis), illetve a születés helye szerinti (ius soli) állampolgárság bizonyos kombinációkban² automatikusan eredményezhet kettős állampolgárságot – hacsak az állam saját belső jogalkotása ez nem zárja ki – és értelemszerűen minél nagyobb a migráció, annál nagyobb ennek számszerűsége. A honosítás kapcsán nem minden állam követeli meg a másik állampolgárságról való előzetes vagy az odaítéléssel párhuzamos lemondást. A rendszerváltozáskor pedig viszonylag jelentős tömegeknek vált aktívvá az előző állampolgárságuk, ideértve az 1945-ös, 1956-os, 1968-as menekülthullámokat. A kelet-közép-európai politikai menekültek a berlini fal leomlásakor ugyanis ekkorra rendszerint már rég rendelkeztek valamely nyugat-európai állam állampolgárságával, felváltva ezzel a menekültstátuszt, ugyanakkor az ún. új demokráciák is vagy hatálytalanították a korábbi, állampolgárságtól megfosztó dekrétumokat, bírósági ítéleteket, vagy a factum concludens legkülönbözőbb formáival juttatták kifejezésre, hogy az érintett egyének igénye esetében minden további nélkül ismét (vagy továbbra is) állampolgáraiknak tekintik őket. A szülőhazához való kötődés jeleként a nyugat-európai, észak-amerikai magyarság jelentős része kért és kapott magyar útlevelet. Ugyanígy tett Horvátország is a határain kívül élő horvátok tekintetében. Az Izraelbe bevándorolt s ott állampolgárságot kapottak közül – nehezen ellenőrizhető hírek szerint – a közel-keleti helyzet veszélyessége vagy személyes beilleszkedési nehézségek miatt állítólag sokan újra felvették azt az állampolgárságot, amelyről lemondtak. Mindez a vegyes házasságokból született gyermeknél a ius sanguinis és a ius soli említett automatizmusa alapján számtalan állampolgársági kombinációt eredményezhet.

Az Európa Tanácsnak a kettős állampolgárságról kötött szerződéseiben is tetten érhető ez a paradigmaváltás. Kezdetben a kettős állampolgárság előfordulásának csökkentésére³ tevődött a hangsúly, azonban az 1997-ben kötött Európai Állampolgársági Egyezmény⁴ megközelítése más: a cél nem a csökkentés, hanem a jelenséggel való együttélés valamint az egymáshoz közelítő szabályozás, a jogegységesítés. Az 1997. évi egyezményben is jelentős teret szentelnek ugyan a katonai szolgálattal összefüggő kérdéseknek (VII. fejezet), de megjelenik az államutódlás problémaköre (VI. fejezet), nyilván nem függetlenül azoktól az állampolgárságot is érintő problémáktól, amelyek az egykori Jugoszlávia és a Szovjetunió területén megalakult államokban tömegesen jelentkeztek.

Ezt az egyezményt két szempontból tekintjük át: a határokon túli magyarság számára juttatható kettős állampolgárság így, ebben az összefüggésben összeegyeztethető-e az Európai Állampolgársági Egyezménnyel, amelynek Magyarország is részes állama,⁵ illetve a szomszédos országoknak,⁶ amelyekben e magyar közösségek élnek, lehetnek-e olyan reakcióik, amelyek jogalapjaként ők maguk hivatkozhatnak az Európai Állampolgársági Egyezményre. Az Egyezménynek értelemszerűen nem az egészét, hanem csak e szempontok alapján legfontosabb elemeit mutatjuk be.

Az egyezmény nem a kettős állampolgárságot akarja kiküszöbölni vagy eseteit csökkenteni. A preambulum többek között arra utal, hogy ne legyen hátrányos megkülönböztetés (diszkrimináció) állampolgársági kérdésekben⁷ és kiindulópontként említi, hogy jelenleg az államok megközelítése a kettős állampolgárság kérdését illetően jelentős eltéréseket mutat abban a tekintetben is, hogy milyen a jogi következménye annak, ha valaki egy másik állampolgárságot szerez, illetve birtokol.⁸ Az Egyezmény „meghatározza azokat az elveket és szabályokat, amelyek a természetes személyek állampolgárságára vonatkoznak és azokat a szabályokat, amelyek a többes állampolgárság esetén a katonai kötelezettségeket szabályozzák, amelyekhez a részes államok belső jogának illeszkednie kell”.⁹

Az egyezmény elismeri, hogy az állam maga állapítja meg, hogy kik az állampolgárai,¹⁰ de hozzáteszi – a Nemzetek Szövetségének egykori 1930. évi kodifikációs kísérletében¹¹ foglaltakat átvéve –, hogy az adott állami szabályozást „a többi állam tartozik elfogadni abban a mértékben, amennyiben összeegyeztethető az állampolgárságot illetően az alkalmazandó nemzetközi egyezményekkel, a nemzetközi szokásjoggal és az általánosan elismert jogelvekkel”.¹²

A diszkrimináció tilalma a tételes jogi rendelkezések között is visszatér, két formában is: az állam nem alkalmazhat hátrányos megkülönböztetést aszerint, hogy az illető születéssel vagy honosítással szerezte állampolgárságát¹³ és „a részes állam állampolgársági szabályai nem tartalmazhatnak olyan megkülönböztetéseket vagy nem foglalhatnak magukban olyan gyakorlatot amely nem, vallás, faj, bőrszín, nemzeti vagy etnikai eredet alapján érvényesülő diszkriminációt jelentenének”.¹⁴

Ez a cikk – amelyhez ráadásul fenntartást sem lehet fűzni¹⁵ – helyes értelmezése elengedhetetlen abból a szempontból, hogy megállapíthassuk, mennyire van manőverezési szabadságunk.

Az Európa Tanácson belül a diszkrimináció-tilalomnak immár több évtizedes stabil értelmezése van, köszönhető ez az Emberi Jogok Európai Bíróságára oly jellemző jogfejlesztő ítélkezési gyakorlatnak. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró 14. cikke esetében az egyértelmű állásfoglalás annál is inkább elengedhetetlen volt, mivel jelentősen különbözött a 14. cikk francia¹⁶ és angol¹⁷ szövege. Előbbi mindennemű különbségtételt tiltani látszott, utóbbi csak a diszkriminatív jellegűeket.

Az Emberi Jogok Európai Egyezményének francia és angol szövege közötti ellentmondást az Emberi Jogok Európai Bírósága azzal az értelmezéssel oldotta fel, hogy 14. cikk végső soron az olyan elbánásbeli különbségtételt tiltja, mely „nélkülözi az objektív és ésszerű igazolhatóságot”¹⁸ vagy „ha hiányzik az ésszerű arányosság az alkalmazott eszközök és az elérni szándékozott cél között”.¹⁹ A contrario jogszerű az elbánásbeli különbségtétel, amennyiben „lényegileg különböző tények objektív értékelésén alapul, s ha a közérdektől hajtva, a közösség érdekeinek védelme és az egyezmény által biztosított jogok és szabadságok közötti igazságos egyensúlyt is biztosítja”.²⁰

Önmagában is világos, hogy az Európa Tanács keretein belül született egyezmények szóhasználata egymásra tekintettel kell, hogy legyen. Ha megnézzük az Európai Állampolgársági Egyezmény hivatalos kommentárját, akkor ráadásul azt láthatjuk, hogy az kifejezetten utal az Emberi Jogok Európai Bíróságának a 14. cikk kapcsán kibontott joggyakorlatának, valamint az ENSZ égisze alatt kötött, a faji megkülönböztetés minden fajtájának tilalmáról rendelkező egyezmény gyakorlatának kötelező figyelembevételére.²¹

A diszkrimináció vádjának kivédése során, mindenekelőtt a „jogszerű cél” felmutatása az első kihívás. Már itt is szembesülünk bizonyos nehézségekkel, mivel a kisebbségvédelmi optika, a hátrányos helyzet kompenzálása, az akadálytalan kapcsolattartás önmagában persze jogszerű cél – de ugyanezekkel a célokkal magyaráztuk az ún. kedvezménytörvényt is, amelynek alapvető megközelítését és indokoltságát a maga összehasonlító jogi áttekintésében a Velencei Bizottság jóváhagyta,²² a közismerten részben kritikai élű megjegyzései, illetve az érintett államokkal való egyeztetés fontosságának hangsúlyozása mellett. Az akkori megjegyzések között is érezhető volt bizonyos idegenkedés attól, hogy a kisebbségvédelmi megfontolásokat értelemszerűen – eltérő mélységben és hatékonysággal – hordozó két- és többoldalú egyezmények²³ mellett a kisebbségvédelmi optikát más területeken is érvényesíteni kívánja több állam. Emlékezetes, hogy a nyelv, a kultúra közössége (ideértve az identitással összefüggő tantárgyakat, képzést) jelentette azt a dimenziót, amelyet a Velencei Bizottság egyértelműen helyeselni tudott. Az azon kívüli szférákban (munkavállalási könnyítések, gazdasági preferenciák) a Velencei Bizottság jóval hűvösebb magatartást tanúsított és legfeljebb rendkívüli esetekben látott elvi lehetőséget a kisebbségi megközelítés érvényesítésére. Egy újabb terület kisebbségvédelmi meghódítása vagy legalábbis az ezzel összekapcsoló érvelés sikerével szemben könnyű a másik oldalnak ellenérveket generálnia. A kettős állampolgárság lélektani motivációjaként lebegő schengeni problematikára,²⁴ mint amit ellentételezne az intézmény, a magyar kormányok nem fognak formálisan hivatkozni nyilvánvalóan sem diplomáciai megfontolásokból, sem az elfogadott szabályrendszer végrehajtásának kötelezettsége miatt. Ráadásul a schengeni vízumkérdéssel érintett két állam, Ukrajna és Szerbia-Montenegró tekintetében 2003-ban kötöttünk egy-egy megállapodást, ami a Magyarországra beutazás kérdését elfogadhatóan rendezi – igaz, csak középtávon, hangsúlyozva, hogy a teljes körű schengeni tagság bekövetkeztekor bizonyos elemek újragondolhatók.

Mindez talán érzékelteti, hogy nem magától értetődő az, hogy mit tudunk jogszerű célként megfogalmazni egy indoklás esetleges szükségessége esetén.

A kommentár egyébként felsorolja az elfogadhatónak tekintett preferenciákat: a nyelvismeretet, a leszármazást, illetve a szülőhelyet.²⁵ Emellett bizonyos államok egymásra tekintettel (pl. az EU-tagállamok egymás között) is adhatnak preferenciákat.²⁶

A leszármazás kapcsán azonban ismét óvatosnak kell lennünk, mivel igaz ugyan, hogy „szükséges másként kezelnünk azokat az elbánásbeni különbségeket, amelyek nem érik el a diszkriminációt és azokat a megkülönböztetéseket, amelyek az állampolgárság területén a tiltott diszkrimináció sávjában vannak. (…) A felsorolás az állampolgársági kérdésekben a tiltott diszkrimináció kulcselemeit tartalmazza és az a célja, hogy a törvény előtti egyenlőséget biztosítsa. Mindemellett az egyezmény sok olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek célja, hogy megakadályozza a hatáskörök önkényes gyakorlását, ami szintén diszkriminációt eredményezhet.”²⁷

Ebben az összefüggésben viszont a leszármazást sem lehet önkényesen azonosítani az etnikai-nyelvi közösséggel. A nyelvismeret tekintetében valóban a mindennapi kontaktusokhoz elégséges ismerete, és nem az anyanyelvi készség az, amit az utalás alatt érthetünk. Az utalás arra, hogy itt a közös példákról van szó is jelzi, hogy az értelmezés során a manőverezési lehetőség igen szűk. A születés helye tekintetében – ha expressis verbis nincs is rögzítve – így végső soron a ius soli egy sajátos, az újabb francia gyakorlatban²⁸ kialakultra emlékeztető és több országban is átvett fajtájára gondolhatunk, a leszármazásra utaló fordulat pedig aligha esik távol a ius sanguinis-től.

Az ettől eltérő, a magyar történelmi összefüggésekre visszamutató preferenciák így nem azok, mint amelyek jogcímeként kézenfekvő alátámasztást lehet találni az Európai Állampolgársági Egyezményben.

Ez azért jelzi, hogy a manőverezési szabadságunk hallatlanul szűk és a politikai sajtóban megjelent elképzelések²⁹ – azaz, hogy kimondva vagy kimondatlanul, de voltaképpen csak a magyar kisebbség részesüljön az állampolgárságban – igen nehezen realizálhatók. Az az első ránézésre kínálkozó lehetőség, hogy bizonnyal a nyelvismeretek alapján lehet majd szelektálni abból a szélesebb körből, amely egy adott területen történt születés alapján elméletileg megvonható, könnyen ütközhet nemzetközi jogi kötelezettségekkel. Az ütközés nemcsak a jóhiszemű kötelezettségteljesítés elvével történne, hanem azzal a joggyakorlattal, amelyet az Emberi Jogok Európai Bírósága alakított ki a kérdést érintve.

Az Európai Állampolgársági Egyezmény nem szól a másik állam területén élők számára juttatható állampolgárságról (ebből önmagában nem következik azonban, hogy az sértené az Egyezményből fakadó kötelezettségeket). Felsorolja a honosítás szokásos könnyített lehetőségeit, ezek közül sok (de nem mindegyik) előtt megemlíti az államterületen tartózkodást.³⁰ A korábbi állampolgárság felélesztése kapcsán is a területen tartózkodók számára javasolja a könnyítést.³¹

A kettős állampolgárok esetében az egyezmény a tartózkodás helye szerinti állam polgáraival tökéletesen azonos jogokat és kötelezettségeket ír elő,³² megemlítve azt a szokásjogi gyakorlatban is érvényesülő szabályt, hogy a kettős állampolgár egyik államában nem kérheti a másik állampolgársága szerinti állam diplomáciai vagy konzuli védelmét.³³

Az állampolgársági eljárást illetően az Egyezmény hangsúlyozza az ésszerű időn³⁴ belüli elbírálás és a döntés írásbeli indoklásának,³⁵ valamint a döntéssel szembeni közigazgatási vagy bírói jogorvoslat³⁶ nyitottságának követelményét. Első ránézésre itt a két utóbbi meglehetősen terhes: esetünkben azonban végső soron mégsem az, mivel Magyarország ezeknek az alkalmazását magára nézve kizárta a ratifikációkor tett fenntartásával.

Figyelembe kell venni azt is, hogy egy másik államnak az egyezmény milyen mozgásszabadságot nyújt egy akarata ellenére beálló kettős állampolgárság esetén. A legaggasztóbb a 15. cikk: az Egyezmény nem korlátozza a részes államokat, hogy meghatározzák belső jogukban, hogy amennyiben állampolgáruk megszerzi vagy birtokolja egy másik állam állampolgárságát, úgy fennállónak tekintsék vagy megvonják a saját állampolgárságukat. A 7. cikk is már utal arra, hogy ex lege (azaz automatikusan a törvény ereje folytán) ne legyen elveszthető az állampolgárság, kivéve bizonyos eseteket, így például ha az illető már szabad akaratából megszerzett egy másik állampolgárságot, vagy ha az állam érdekeit tevékenysége komolyan sérti, vagy ha az államnak nincs tényleges kapcsolata a külföldön megtelepedett állampolgárral. Igaz, nézetünk szerint, az egyezmény belső logikájából következően azonban a fent elemzett diszkrimináció-tilalomnak itt is érvényesülnie kell, azaz az eredeti állam nem léphet fel másként aszerint, hogy állampolgára melyik államnak szerezte meg állampolgárságát, illetve milyen etnikumhoz tartozik esetleg.

Az államutódlás esetében az egyezmény az állampolgársági kérdésekben való döntés során az érintett személy tényleges, mély kapcsolatát egy állammal, állandó lakóhelyét, akaratát és területi illetőségét külön figyelembe ajánlja,³⁷ akárcsak az államutódlással érintett többi állammal kötött nemzetközi szerződéseket, mint amelyekben az államok rendezhetik az idevágó kérdéseket.³⁸ A kommentár az ENSZ 1978. évi, az államoknak a nemzetközi szerződésekben történő államutódlásáról kötött bécsi egyezményre utal vissza, s a rendelkezés lényegét abban látja, hogy így el lehet kerülni, hogy puszta területi változások miatt egy adott területen élő személyek a korábbinál kedvezőtlenebb helyzetbe kerüljenek.

Kérdés, hogy milyen államutódlásról van itt szó? Hiszen a jognak, a nemzetközi szerződéseknek főszabályként nincs visszaható hatálya. Ugyanakkor bizonyos, szűkre szabott esetekben úgy a belső jog, mint a nemzetközi jog együtt tud élni a visszaható hatállyal – alapvetően akkor, ha valami méltánylandó okból ez kedvezőbb elbánást jelent. Az egyezmény saját szövegében nem utal visszamenőleges hatályra: hallgat róla. Ugyanakkor a Szovjetunió helyett Oroszország léte, körülötte a sok utódállammal, valamint Jugoszlávia és Csehszlovákia szétválása maga is tömegesen termelte azokat az állampolgársági problémákat, amelyekre jogalkotási válaszként született meg az egyezmény. A Kommentár maga is kifejezetten utal bevezetőjében az 1989–90-es rendszerváltozás, az államutódlás és az államok akkori szétválásával összefüggő problémakörre.³⁹

Fejtegetéseinket az alábbiakban lehetne összegezni:

– A Magyarországot kötő Európai Állampolgársági Egyezmény több olyan rendelkezést tartalmaz, amelyekkel igen-igen nehezen egyeztethető össze a kettős állampolgárság megadása akár még abban a formában is, ahogyan az a jelenlegi közös gondolkodás alapján a sajtóban megjelent. Alapvetően a non diszkrimináció cikke és annak az Európa tanácsi gyakorlattal összekapcsolódó értelme az, ami hallatlanul leszűkíti a jogalkotási, manőverezési lehetőségeinket.

– Igaz, az nem sérti a diszkrimináció tilalmát, ha a jogilag megnyitott lehetőség dacára csak egy közösség tagjai élnek ezzel. Ennek azonban előfeltétele, hogy az anyagi és eljárási szabályok, valamint a tényleges gyakorlat ugyanazt a mértéket alkalmazza és a kritériumok ésszerűen teljesíthetők legyenek.

– Az Európai Állampolgársági Egyezmény fogódzót biztosít olyan államok számára, amelyek egy egyoldalú jogalkotás esetében válaszlépésekre gondolnának. Ugyanekkor e válaszlépésekben őket is korlátozza az egyezmény, különösen annak non diszkriminációs cikke.

– Az érintett államokkal kötött nemzetközi szerződés ugyanakkor összeegyeztethető az Európai Állampolgársági Egyezménnyel, megkönnyítené a törvény érvényesítését illetve politikai magyarázatát.

– Mindezek alapján mérsékelt jelentősége van annak, hogy melyik európai ország milyen értelemben fogadja el a kettős állampolgárságot: az összehasonlításnál figyelembe kell venni, hogy a példaként felhozott országok ugyanazon nemzetközi kötelezettséget vállalták-e, mint Magyarország, illetve, hogy címzettjeit illetően valóban hasonló kört fed-e le az ő kettős állampolgárságuk, annak anyagi és eljárási vetületeivel.

Eszerint a magyar országgyűlésnek, illetve a politikai elitnek döntenie kell abban, hogy

– a hallatlanul szűkre szabott területen előrehalad-e a kettős állampolgárság kiszélesítésének azon irányába, amelynek gondolata a sajtóban megjelent,

– vagy megpróbálja-e az érintett államokkal megtárgyalni azokat a kétoldalú szerződéseket, amelyek lehetővé teszik a szélesebb spektrumú jogalkotást,

– vagy úgy dönt, hogy annyira indokolt a kettős állampolgárság kiszélesítése, hogy a mozgásszabadságunkat korlátozó Európai Állampolgársági Egyezményt felmondja. Az egyezmény egyszerűen és különösebb eljárási akadályok nélkül felmondható⁴⁰, jelenleg viszonylag kevés részes állama van, s közöttük sincs sok EU-állam.⁴¹ Egy felmondás sem változtatna azonban azon, hogy az egyezmény a részes államok számára adott esetben az egyéneket sújtó szankcionálási lehetőséget ad, illetve több elemében az egyezmény a nemzetközi jog bizonyos általánosan elismert szabályait is becikkelyezte.

Alaposan át kell gondolni nemcsak általában a nemzetközi jog alapján élvezett szabadságunkat, de egy bizonyos nemzetközi szerződésből, az Európai Állampolgársági Egyezményből eredő konkrét kötelezettségeinket is. Amennyiben a Magyarországot kötő nemzetközi szerződéssel nem lenne tökéletesen illeszkedő a tervezett törvénymódosítás, elfogadása esetén a jelenleg hatályos alkotmányszöveget figyelembe véve a 7. cikkben⁴² említett összhang bomlana meg, annak alkotmányjogi következményével,⁴³ és kérdés, hogy a 6. cikk⁴⁴ szerinti alkotmányos felelősségre hivatkozás elegendő lenne-e az összhang helyreállítására.

Ha a magyarországi politikai elit, illetve a Magyar Állandó Értekezlet szükségesnek tartja az állampolgársági törvény ilyen értelmű módosítását, célszerű az Európai Állampolgársági Egyezményt felmondani. Így jelentősen szélesedne a jogalkotó mozgásszabadsága, ugyanakkor a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai – amelyek közül többet is tartalmaz Európai Állampolgársági Egyezmény, legalábbis saját, már idézett hivatkozása szerint – továbbra is irányadóak⁴⁵ a jogalkotó számára.

Jegyzetek

1 Ahogyan az Állandó Nemzetközi Bíróság is megállapította, „annak kérdése, hogy egy bizonyos tárgykör valamely állam kizárólagos hatáskörébe tartozik-e, lényegileg relatív: a nemzetközi kapcsolatok fejlődésétől függ... Könnyen lehet, hogy egy olyan tárgykörben, mint például az állampolgárságé, ami elvben nincs a nemzetközi jog által meghatározva, az állam teljes körű rendelkezési szabadsága mindazonáltal mégis korlátozott, éspedig a más államok irányába tett kötelezettségvállalások alapján. Ebben az esetben, az állami hatáskör, ami elvben kizárólagos, a nemzetközi jog szabályai révén korlátok alá esik.” (CPJI: A tunéziai és marokkói állampolgársági dekrétumok tárgyában adott tanácsadó vélemény, 1923. február 7. série B no 4 p. 24)

2 Ius soli országban születni ius sanguinis állampolgárságú szülőtől kettős állampolgárságot jelent, hasonlóképpen, ha ius sangunis országban a két szülő állampolgársága eltérő, de mindkettő ius sanguinis.

3 Egyezmény a többes állampolgárság eseteinek csökkentéséről és a többes állampolgárság eseteiben a teljesítendő katonai kötelezettségekről (Strasbourg, 1963. május 6. no 43); Jegyzőkönyv a többes állampolgárság eseteinek csökkentéséről és a többes állampolgárság eseteiben a teljesítendő katonai kötelezettségekről kötött egyezményhez (Strasbourg, 1977. november 24. no 96); Kiegészítő jegyzőkönyv a többes állampolgárság eseteinek csökkentéséről és a többes állampolgárság eseteiben a teljesítendő katonai kötelezettségekről kötött egyezményhez (Strasbourg, 1977. november 24. no 95); Második kiegészítő jegyzőkönyv a többes állampolgárság eseteinek csökkentéséről és a többes állampolgárság eseteiben a teljesítendő katonai kötelezettségekről kötött egyezményhez (Strasbourg, 1993. február 2. no 149).

4 Európai Állampolgársági Egyezmény (Strasbourg, 1997. november 6. no 166).

5 A magyar aláírás dátuma 1997. november 6, a ratifikációé pedig 2001. november 21. Maga az egyezmény 2000. március 1-jétől hatályos, Magyarországot illetően pedig 2002. március 1-jétől.

6 Az Európa Tanács nyilvántartása szerint 2004. március 5-én a szomszédos országok közül a) már ratifikált, azaz részes állam Ausztria, Szlovákia, b) csak aláíró állam Románia, Ukrajna, c) nem írta alá Horvátország, Szerbia-Montenegró, Szlovénia.

7 EÁE Preambulum 6.

8 EÁE Preambulum 8.

9 EÁE 1. cikk.

10 EÁE 3. cikk (1).

11 EÁE Kommentár 5. l.

12 EÁE 3. cikk (2).

13 EÁE 5. cikk (2).

14 EÁE 5. cikk (1) „The rules of a State Party on nationality shall not contain distinctions or include any practice which amount to discrimination on the grounds of sex, religion, race, colour or national or ethnic origin.”

15 EÁE 29. cikk (1).

16 „La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit etre assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance á une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.”

17 „The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”

18 A belgiumi oktatásügy nyelvi rendszere egyes aspektusainak ügye: – 1968. július 23.: érdemi ítélet 9. §.

19 Uo.

20 Lásd a belga nyelvi ügyben hozott ítélet 7. §-át!

21 EÁE Kommentár p. 7.

22 Rapport de la Commission de Venise „Rapport sur le traitement préférentiel des minorités nationales par leur Etat-parent” CDL-INF (2001)19.

23 Ideértve mindenekelőtt az Európa Tanácsban a nemzeti kisebbségek védelmének európai keretegyezményét és a regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartáját.

24 Lásd erre nézve részletesebben a szerző nézeteit A schengeni kérdés c. könyvében (Osiris 2000, Budapest).

25 EÁE Kommentár p. 7. „Common examples of justified grounds for the differentiation or preferential treatment are the requirement of knowledge of the national language in order to be naturalised and the facilitated acquisition of nationality due to descent or place of birth.”

26 EÁE Kommentár 7. l.

27 EÁE Kommentár 7–8. l.

28 A francia jogi szabályozás részletei többször változtak az elmúlt években, de kulcsfontosságú eleme továbbra is az, hogy a francia földön született, s születésekor francia állampolgársággal nem rendelkező gyermek tizennyolc éves korában jogosult a francia állampolgárság felvételére.

29 Azaz, hogy a honosításos állampolgárság-szerzés előfeltételei közül az államterületen élés kiemelésével könnyű a személyes kívánság teljesítése a nyelvi követelmények fenntartása kellő garanciát jelent arra, hogy érdemben csak a magyar kisebbség profitáljon a reformból.

30 EÁE 6. cikk 3–4 (hosszabb idő óta az államterületen tartózkodás; állampolgár házastársának, gyermekének lenni illetve általa örökbe fogadtatni, idegen állampolgárként a másik országban születni s ott folyamatosan 18 (vagy akár annál esetleg rövidebb ideig) tartózkodni, stb.

31 EÁE 9. cikk

32 EÁE 17. cikk (1)

33 EÁE 17. cikk (2)

34 EÁE 10. cikk.

35 EÁE 11. cikk.

36 EÁE 12. cikk

37 EÁE 18. cikk (2).

38 EÁE 19. cikk.

39 EÁE Kommentár p. 3.

40 EÁE 31. cikk: A részes állam bármikor felmondhatja az egyezményt az Európa Tanács Főtitkárához intézett egyszerű közléssel. A felmondás hatálya az értesítésnek a főtitkár által történt kézhezvételtől számított harmadik hónap leteltét követő hónap első napján áll be.

41 2004. március 5-én Albánia, Ausztria, Dánia, Magyarország, Izland, Moldova, Hollandia, Portugália, Szlovákia, Svédország, Macedónia volt részes állama az egyezménynek. Az EU-államok közül Belgium, Írország, Luxemburg, Spanyolország, Nagy Britannia az aláírásig sem jutott el.

42 7. cikk (1) „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”

43 Részben idevágóak az egyik igazságtételi törvényt megsemmisítő 36/1996. (IX. 4.) AB határozat alábbi mondatai: [a törvény az] „egyezmények különböző személyi és tárgyi alkalmazási körre szóló rendelkezéseit egymásra vonatkoztatja és az egyezményekben nem szereplő összefüggést létesít közöttük. (...) így a magyar jogrendszer nem biztosítja a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (...)”

44 6. cikk (3) „A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását.”

45 Mint emlékezetes, ezt a kérdés az igazságtételi törvény egyik előző változata tekintetében az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban érintette: „III. A belső jog és a nemzetközi jog viszonya az Alkotmány 7.§ (1) bekezdése értelmében

a.) A 7. § (1) bekezdés első fordulata (...) azt mondja ki, hogy ezek az „általánosan elismert szabályok” külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem „vállalt kötelezettségek.” Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. (…) Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezéseinél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek.”