ÁLLAMPOLGÁRSÁG EURÓPÁBAN, 2005
Europa Institut Budapest • Budapest, 2005. 91–106. p.
Kézirat
KECSKÉS D. GUSZTÁV
A francia állam gondoskodása külföldön élő polgárairól
A Franciaország határain túl élő francia állampolgárok száma az utóbbi években folyamatosan növekedett. A ma csaknem kétmillió főt számláló, öt világrészre kiterjedő francia kolónia puszta léte felveti a kérdést, hogyan gondoskodik róluk az anyaország, a politikai intézményeivel több mint két évszázada térségünk számára mintaképül szolgáló, az európai integráció eddigi történetében meghatározó szerepet betöltő Franciaország.
Franciák a határon túl – a középkortól napjainkig
A külföldre került franciák állami védelmének igénye már a középkor óta megfigyelhető. A gyorsan „nemzeti” intézményekké váló konzuli posztok létrejötte szorosan összefüggött a nemzetközi kereskedelem fejlődésével. Mivel Franciaország királyának hajói fokozatosan monopolizálták a Közel-Kelettel folytatott kereskedelmet, az útvonal mentén elhelyezkedő kikötők községi konzuljai „a francia nemzet franciaországi királyságának” konzuljaivá váltak. 1793-ban a konzulátusokat a Külügyminisztériumhoz csatolták. Ez a reform azzal függött össze, hogy a konzulokat valódi politikai szereppel kívánták felruházni, ami a központi kormányzati szervek irányában nagyobb függőséget kívánt. A háborús cselekményekkel együtt járó foglalások és zsákmányolások szintén felértékelték a konzuli tevékenységet. 1793 áprilisában a francia Külügyminisztériumban új iroda jött létre, amely a politikai jogvitákkal és a konzuli ügyekkel foglalkozott, de hatáskörébe tartoztak a határviták, a külföldi franciák közti nézeteltérések és egy ideig a vámügyek is. Török relációban a háború során kifosztott franciák kártalanításának kérdése is felmerült.1 A forradalmi időszakot követő Restauráció korszakának elején a konzuloknak adott általános instrukciók a Régi Rend idejére utaltak vissza, ami azzal járt, hogy a tengerészeti ügyek újra nagyobb teret kaptak (polgári téren bírói joghatóság gyakorlása a francia nemzetiségűek felett, a tengerészek rendőrségi ellenőrzése, hajóbérleti és kárügyek rendezése, az anyakönyvezés, a kereskedelem támogatása). Az 1820-as évektől a családi és polgári állapot dokumentálására nagyobb hangsúlyt helyeztek.2 A Második Császárság (1852–1870) idején a konzuli tevékenységgel kapcsolatban egyre nagyobb igények fogalmazódtak meg főként a francia kolóniák létszámának növekedése és a közel-keleti kereskedelem érdekei miatt. A párizsi vezetés azonban pénzhiányra hivatkozva csak nagyon lassan folytatta a konzuli hálózat kiépítését.3
1870 után a konzuli tevékenység jelentős felértékelődésének lehetünk tanúi. A Harmadik Köztársaság (1870–1940) idején zajlott le a francia Külügyminisztérium mai konzuli illetékességű szerveinek kiformálódása. A külügy központi adminisztrációjának 1882-es átszervezése során hozták létre a Konzuli Ügyek Aligazgatóságát (La sous-direction des Affaires consulaires), amely a konzuli egyezmények, a vasúttal kapcsolatos rendezések, a posta, a távíró és a halászat kérdésében és a konzuli adminisztráció ügyeiben volt illetékes. Az anyakönyvi, örökösödési stb. ügyekkel foglalkozó Kancelláriai Aligazgatóság (La sous-direction des Chancelleries) szintén ebben időben jelent meg. 1893-ban elrendelték, hogy a külföldön lakó franciákra vonatkozó állami anyakönyvek másodpéldányait a konzulátusok évente küldjék a Külügyminisztériumba, ahol majd őrzésükről gondoskodnak, és kivonatot adhatnak belőlük. Ezzel az intézkedéssel megvetették a külföldi franciák anyakönyveivel foglalkozó részleg alapjait.
1883-ban egy parlamenten kívüli bizottságot hoztak létre a konzulátusi hálózat újjászervezésére azzal a céllal, hogy a konzuli állomáshelyek új elrendezése jobban igazodjon az aktuális világkereskedelmi folyamatokhoz. A bizottság 1884-ben elkészült jelentése javaslatot tett egyes posztok törlésére vagy visszaminősítésére (pl. főkonzulátusból konzulátusra) főleg a Franciaországgal határos európai országokban. Szorgalmazták viszont új konzuli egységek létrehozását olyan Európán kívüli területeken, amelyeknek gazdasági jelentősége nyilvánvalóvá vált, vagy ahol francia érdekeltség mutatkozott. A párizsi külügyi vezetés körlevelekben szólította fel a konzulokat, hogy támogassák az állomáshelyükre érkező francia üzletembereket és kereskedőket. Ezen erőfeszítések eredményeként – a Távol-Keletre történt európai behatolással és a kínai koncessziók rendszerének kiterjesztésével összefüggésben – 1895-től új konzuli posztok jöttek létre Ázsiában. 1914-ben már 8 főkonzulátus és konzulátus, továbbá 10 alkonzulátus volt Kínában.4
Az első világháború idején, 1917 júliusában dekrétum jelent meg olyan hivatal létrehozásáról, amely francia magánszemélyek vagyonának és érdekeinek védelmét látta el ellenséges vagy az ellenség által megszállt országokban (Office des biens et intérêts privés).5 A két világháború között a konzuli munka már jórészt a mai tevékenységgel egyezett meg: külföldi franciák jegyzékbe vétele, anyakönyvi, útlevél- és vízumügyek, katonai kérdések, nyugdíj, a nyomorúságba kerültek segélyezése és hazaszállítása, gazdasági és kereskedelmi kérdések, közjegyzői feladatok, örökösödési ügyek, tengeri kereskedelem stb.6
A második világháború után a francia Külügyminisztérium konzuli szerepkörének további növekedését és differenciálódását figyelhetjük meg. A közlekedési eszközök fejlődése, a nemzetközi gazdasági és kereskedelmi kapcsolatok további kiterjedése, a gyarmati rendszer felbomlása és – ezzel összefüggésben – számos új, független állam megjelenése a nemzetközi porondon, az európai integráció intézményeinek megszületése és fejlődése, a közös piaci országok gazdaságainak növekvő összekapcsolódása és az ebből adódó munkaerő-problémák nagy kihívást jelentettek a francia külügyi hatóságoknak. Mindehhez adódott a külföldön élő franciák létszámának folyamatos emelkedése és összetételének nagymérvű változása. 1950-ben 1 830 000 francia élt az anyaország határain kívül, akik közül 1 415 000 tartózkodott a Francia Unió tengerentúli területein és 415 000 volt ténylegesen külföldön. A gyarmati rendszer felbomlása legintenzívebb szakaszának végén, vagyis Marokkó, Tunézia, a fekete-afrikai francia gyarmatok és Madagaszkár, majd Algéria önállósodása után, 1963-ra a nemzeti határokon túl élő francia állampolgárok száma 0,9–1 millió főre csökkent. Mindazonáltal a gyarmati korszak végét kísérő visszatelepülési hullám ellenére 1965-től az anyaországból kitelepülők száma bőségesen felülmúlta a hazatérőkét, így 1979-re a külföldi franciák létszáma elérte az 1,3 millió főt. E populáció mintegy fele Európában, harmada Afrikában, hatodrésze Amerikában élt (ebben az időben Ázsiában és Óceániában mindössze 32 180 jegyzékbe vett franciát tartottak nyilván).7
A statisztikai adatokból kiviláglik, hogy a francia fennhatóság alatt lévő országok Franciaországtól való függetlenedése alapjaiban változtatta meg sok százezer francia állampolgár egzisztenciális helyzetét. Nehézségeiken a francia külügy egyrészt minisztériumon belüli átszervezésekkel másrészt jelentős konzuli hálózat kiépítésével igyekezett enyhíteni.
Az 1970-es évek elejére a külföldi francia közösség szerkezetében újabb jelentős módosulás ment végbe. Ez fokozatosan a róluk való állami gondoskodás mai formáinak kialakulásához vezetett. A korlátozott időre kitelepült franciák (pl. technikusok, vállalati alkalmazottak) száma egyre inkább meghaladta a véglegesen kivándoroltakét. A külföldön élő francia lakosság ezen új csoportja egyáltalán nem kívánta és nem kívánja megszakítani vagy meglazítani kapcsolatát az anyaországgal. Sőt arra törekszik, hogy jogszerűen hozzájusson a Franciaországban neki járó adminisztratív és szociális kedvezményekhez. Személyük és javaik védelme, gyermekeik francia nyelvű iskoláztatása, állampolgári jogaik gyakorlása, Franciaországba való végleges hazatérésük után az anyaország életébe való sikeres visszaintegrálódásuk nagy jelentőséggel bír számukra. Ezekre az igényekre adott válaszként a hatóságok fokozatosan kiterjesztették a külföldön élő franciákra a politikai jogok gyakorlása és a szociális védelem terén Franciaországban alkalmazott rendelkezéseket. Mindez a Külügyminisztériumban a konzuli ügyek további felértékelődéséhez és összetettebbé válásához vezetett. Az 1963-tól működő Adminisztratív Megállapodások és Konzuli Ügyek Igazgatóságának (La direction des conventions administratives et des Affaires consulaires)8 hatásköre és az e szekcióban dolgozók létszáma az évek folyamán jelentősen bővült. A kezdetben még csak valamivel több mint száz főt foglalkoztató igazgatóságnak 1979-re már mintegy 450 munkatársa volt. A külföldi francia lakosság új igényeihez való további alkalmazkodást jelezte a velük foglalkozó új minisztériumi igazgatóság, a Külföldi Franciák Igazgatóságának (La direction des Français à l’étranger) létesítése 1979-ben.9
Amint a külföldi francia állampolgárokról való állami gondoskodás történetének áttekintéséből láthatjuk, az anyaország velük kapcsolatos politikájának és intézményrendszerének fejlődése szorosan összefüggött a belső és nemzetközi gazdasági és politikai környezet változásaival. E körülmények módosulásai hatottak a francia kolóniákra is, melyek történetük során maguk is változtak, és megfogalmazták sajátos igényeiket az otthoni politikai vezetés felé.
A mai helyzet
A külföldön élő francia közösség statisztikai jellemzése
2001. december 31-én Algériát is beleértve 1 008 144 jegyzékbe vett külföldön élő francia állampolgárt10 tartottak nyilván a francia külképviseletek. Ha hozzávesszük ehhez, hogy az illetékes hatóságok 893 184 főre becsülik a külföldön élő, de jegyzékbe fel nem vett személyek számát, a Franciaország határain túl megtelepedett francia közösség létszáma meghaladja az 1,9 millió főt. Az utóbbi hat évben a francia kolóniát a kettős állampolgársággal rendelkezők magas aránya jellemzi (2001-ben a jegyzékbe felvettek 40,5%-a). A Közel- és Közép-Keleten (77,7%), Közép- és Dél-Amerikában (59,1%) és Észak-Afrikában (56,5%) arányuk különösen nagy. A jegyzékbe vett külföldi francia populációban kissé több férfit tartanak számon, mint nőt (53 és 47%). Átlagéletkoruk viszonylag alacsony: majdnem 29% fiatalabb 18 évesnél. E korcsoport aránya főként a Közel- és Közép-Keleten, továbbá Afrika frankofon területein (32%) és Észak-Afrikában (30%) jelentős.11
Ami a földrajzi elhelyezkedést illeti: a külföldi francia közösség nem egyenletesen oszlik meg az egyes földrészeken. Nyugat-Európa jelenti a franciák fő letelepedési területét (a jegyzékbe vettek 50,8%-a választotta új lakóhelyül, ami enyhe emelkedést jelent a korábbi adatokhoz képest). Ezt követi Észak-Amerika (12,7%, enyhe csökkenés) és francia nyelvű Afrika (9,8%). 2001-ben Ázsia és Óceánia térsége könyvelhette el a legmagasabb növekedési arányt 2000-hez képest (+ 2,6%), azután Észak-Afrika (+ 2,1%), valamint a Közel- és Közép-Kelet (+ 1,1%). Nyugat-Európában (+ 0,05%) és Kelet-Európában (+ 0,1%) alig változott a jegyzékben nyilvántartottak száma. Észak-Amerikában kisebb visszaesés (–0,5%), míg Közép- és Dél-Amerikában enyhe emelkedés (+ 0,6%) volt észlelhető. A nem francia nyelvű afrikai területeken (–5,7%) és a francia nyelvűeken egyaránt (–3,6%) erőteljes visszaesés volt tapasztalható.12
A külföldi franciák társadalmi-szakmai megoszlására szintén ismerünk adatokat. 2001. december 31-én a külföldön élő, jegyzékben szereplő franciák 44%-a, 435 943 fő folytatott szakmai tevékenységet. Ez az arány az elmúlt hat évben enyhén bár, de folyamatosan emelkedett. Az aktív keresők 58%-a férfi. Az aktív népesség legnagyobb hányada a tercier szektorban dolgozik (419 200 fő, 87%). Ez az egyetlen ágazat, amelyben növekedést regisztráltak. Az ipar (11%), az építőipar (1%) és a mezőgazdaság (1%) továbbra is marginális területeknek számítanak. 2001-ben a kivándorolt franciák nagy többségükben vezető káderek és értelmiségi foglalkozásúak (majdnem 31,9%) vagy alkalmazottak (30,3%) voltak. Arányuk változatlan maradt az előző évhez képest. Így például a francia külképviseletek 31 552 oktatót és 8659 katonát tartottak nyilván. A nyugdíjasok évek óta a külföldi francia közösség 0,5%-át teszik ki. Végül, a munkát kereső aktívak számaránya növekedett ugyan 2000-ben (0,2%), az aktív lakosság egészéhez képest azonban továbbra is csekély részt képviselnek (2,5%).13
Amint a közölt adatokból is kiviláglik, az 1,9 milliós francia kolónia az öt világrész számos országában, igen változatos gazdasági, politikai és kulturális környezetben, különféle szakmai tevékenységet folytatva él. E jelentős létszámú, hatalmas földrajzi területen elhelyezkedő és egyre növekvő népesség figyelemmel kísérése, védelme és támogatása az anyaországtól jelentős erőfeszítéseket követel. A következőkben azt mutatjuk be, hogy a francia állam hogyan oldja meg ma ezt a feladatot.
A külföldi franciákról való gondoskodás intézményi keretei14
A Franciaország határain kívül letelepedett francia állampolgárokkal való foglalkozás intézményi háttere három fő egységből áll: a Külügyminisztériumból, illetve a diplomáciai testületből, amely a fő felelősséget és terhet viseli, a képviseleti funkciókat ellátó Külföldi Franciák Felső Tanácsából (Conseil supérieur des Français à l’étranger) és a kivándoroltakat segítő civil szervezetekből.
A francia államigazgatásban a Külügyminisztérium a felelős a nemzeti területen kívül élő franciák átfogó védelmi politikájának kidolgozásáért és megvalósításáért. A Quai d’Orsay azonban – e feladatával szoros összefüggésben – részt vesz a Franciaországban tartózkodó külföldiekkel kapcsolatos intézkedések előkészítésében és megvalósításában is. A Külföldi Franciák és a Franciaországi Külföldiek Igazgatóságának (La direction des Français à l’étranger et des étrangers en France) illetékességébe tartoznak a minisztériumon belül a külhonban letelepedett franciák támogatásával kapcsolatos ügyek. Ezen igazgatóság egyes részlegei a francia kolónia életének különféle területeivel állnak kapcsolatban, és azok problémáit igyekeznek megoldani.
Az Igazgatóság három fő szolgálatból áll: a Külföldi Franciák Szolgálatából (Le service des Français à l’étranger), a Kölcsönösségi Egyezmények Szolgálatából (Le service des accords de réciprocité) és a Franciaországi Külföldiek Szolgálatából (Le service des étrangers en France).15
A Külföldi Franciák Szolgálatának Biztonsági és Személyvédelmi Aligazgatóságán (La sous-direction de la sécurité et de la protection des personnes) egy megfigyelő csoport figyelemmel kíséri a diplomáciai és konzuli képviseletek által kidolgozott biztonsági terveket, és logisztikai eszközöket ad a válságok megelőzéséhez. Szükség esetén válságstábot hoz létre és működtet. Ebben a szekcióban utazóknak szánt biztonsági tanácsokat tartalmazó, az interneten közzétett feljegyzéseket is szerkesztenek, amelyeket rendszeresen frissítenek. A személyek biztonsága érdekében az aligazgatóság intézkedéseket tesz a veszélybe került franciák megsegítésére, és kapcsolatot létesít a külföldön bebörtönzött francia állampolgárok családjával. Itt foglalkoznak a francia kolónia idős, szükségben lévő és fogyatékos tagjainak segélyezésével, a nyomorúságba kerültek hazatelepítésével, továbbá az egészségügyi mentéssel és az elhunytak földi maradványainak hazaszállításával. Végül, a franciákat is érintő túszdráma esetén biztosítják az állandó kapcsolatot a túszok családjaival.16
Szintén a Külföldi Franciák Szolgálatának kötelékébe tartozik a nantes-i székhelyű Anyakönyv Központi Szolgálata (Le service central d’état civil), amely a külföldi francia állampolgárok polgári és családi állapotával kapcsolatos ügyekben illetékes. Ugyancsak e szolgálat része a Konzuli Igazgatási és Vagyonvédelmi Aligazgatóság (La sous-direction de l’administration consulaire et de la protection des biens). A Konzuli Igazgatási Iroda (Le bureau de l’administration consulaire) kezeli – a konzuli képviseletekkel együttműködve – az olyan adminisztratív feladatokat, mint a külföldön megtelepült franciák jegyzékbe vétele, úti okmányok és személyi igazolványok kiállítása, a közjegyzői ügyek, a katonai, tengeri és vámügyi kérdések, a francia polgári temetők fenntartása, a konzuli kirendeltségek munkájának informatizálása és a konzuli irodák működtetése. A Külföldi Francia Vagyon és Érdekek Irodája (Le bureau des biens et intérêts français à l’étranger) olyan esetekben jár el, amikor külföldi államok francia magánszemélyek vagyonát jogtalanul eltulajdonítják. Az iroda munkatársai részt vesznek a kártalanítások elosztására létrehozott tárcaközi bizottságokban. A nőkre irányuló megkülönböztetett figyelem jele, hogy a Külföldi Franciák Szolgálatán belül külön csoport (La Mission femmes françaises à l’étranger) foglalkozik sajátos problémáikkal (pl. tájékoztatás a férjüket külföldre követni kívánó francia állampolgárságú feleségek jogairól és kötelezettségeiről).17
A Kölcsönösségi Egyezmények Szolgálatának feladata, hogy előkészítse, megtárgyalja és érvényre juttassa a személyek és anyagi javak helyzetére vonatkozó nemzetközi szerződéseket. E szolgálaton belül működik a Megállapodások Aligazgatósága (La sous-direction des conventions), amely Franciaország és a külföldi államok közti kétoldalú megállapodások kidolgozásában és megvalósításában vesz részt. A Nemzetközi Együttműködés a Családi Jog Terén Aligazgatóság (La sous-direction de la coopération internationale en droit de la famille) illetékességébe tartozik, hogy alkalmazza a tartásdíjak külföldi behajtására vonatkozó 1956. június 20-i New York-i konvenciót. A Külügyminisztérium, hogy válaszoljon az érintettek nagyszámú kérdésére jogaik, illetve családjaik jogainak érvényesítésével kapcsolatban, a közelmúltban internetes honlapján új rovatot nyitott „Tanácsok a családoknak” címmel.18 Ez az aligazgatóság foglalkozik a nemzetközi örökbefogadás kérdéseivel is.19
A Franciaországi Külföldiek Szolgálata részt vesz Franciaország emigrációs politikájának kidolgozásában a vízumok és a külföldiek utazási ügyeinek tekintetében. E témakörben képviseli Franciaországot az Európai Unió illetékes szerveiben. Tárgyal a külföldiek utazásának rendszerére vonatkozó nemzetközi egyezményekről is.20
A Külföldi Franciák és a Franciaországi Külföldiek Igazgatóságához az imént ismertetett három fő szolgálaton túl két kisebb egység is tartozik. Az első a foglalkoztatás-képzés ügyeivel foglalkozik (La Mission emploi-formation), és hatáskörébe tartozik a külföldön tartózkodó franciák álláshoz, illetve szakmai képzéshez való hozzájutásának elősegítése. Ez a csoport irányítja a Franciaország fő konzulátusain létrehozott mintegy száz, az álláshoz jutás és a szakképzés érdekében létrehozott konzuli bizottságot. A Választási Iroda (Le Bureau des élections) illetékes a Franciaországon kívül tartózkodó francia állampolgárok választási ügyeiben. A 18. életévüket betöltött külföldön élő franciáknak ugyanis lehetőségük van részt venni a közvetlen és általános szavazati jogon alapuló választásokon azzal a feltétellel, ha feliratkoznak egy választási listára. Szavazhatnak tehát az elnökválasztásokon, az Európa Parlament képviselőinek választásain és a népszavazásokon egyaránt.21
A Külügyminisztériumban működő Külföldi Franciák Háza (La Maison des Français à l’étranger) fogadja a hosszabb külhoni tartózkodásra készülő állampolgárokat, és tájékoztatja őket a külföldi életkörülményekről, jogaikról és kötelezettségeikről. E szolgáltatás a külföldi tartózkodás idején is igénybe vehető a Külföldi Franciák Háza részletesen kidolgozott internetes honlapja révén. A részleg foglalkozik végül a külföldről való hazatérés megszervezésével és formai kérdéseivel is. Ennek elősegítésére még Franciaországról szóló tájékoztató kalauzt is összeállítottak azok számára, akik még nem jártak az anyaországban vagy már régen hagyták el azt.22
A Külügyminisztériummal szoros összeköttetésben, mégis jelentős önállósággal működik a külföldön élő franciák képviseleti szerve, az 1948-ban létrehozott Külföldi Franciák Felső Tanácsa (CSFE), amelynek elnöke a mindenkori külügyminiszter. A CSFE konzultatív szervezet, amelynek 150 tagját 1982 óta közvetlen és általános választójog alapján 48 választási körzetben választják meg.23 21 tagot a külügyminiszter nevez ki. Ülései valamint a Tanács Állandó Titkárságán folyó megbeszélések lehetőséget adnak a külügyi vezetés és a külföldi franciák egyesületei szempontjainak ütköztetésére. A CSFE évente legalább egyszer plenáris ülést tart.24 1983 óta a tanács közvetlenül választja meg a határokon túli francia közösséget képviselő 12 szenátort.
A külföldi franciák érdekeinek érvényesítésében nagy szerepet játszanak civil szervezeteik, főként a Külföldi Franciák Uniója (L’Union des Français de l’Étranger, UFE) és a Külföldi Franciák Demokratikus Egyesülete (Association Démocratique des Français à l’Étranger). Az 1927-ben alapított UFE a legnagyobb múltra visszatekintő és legtekintélyesebb szervezet. A külföldi franciák jogainak és érdekeinek védelmét, a kitelepült személyek és vállalatok sikeres külföldi integrációját majd visszatérésének elősegítését tekinti feladatának. Világszerte 147 képviselettel, saját információs központtal, internetes honlappal és a La Voix de France (Franciaország hangja) című önálló folyóirattal rendelkezik. A szervezet célja, hogy a külföldön élő franciák ugyanolyan jogokkal rendelkezzenek, mint az anyaországiak. A külföldi francia állampolgárok az UFE fellépésének eredményeként vehetnek részt a franciaországi választásokon. Az egyesület érte el, hogy Franciaország aláírt 92 adóügyi és 31 társadalombiztosítási bilaterális egyezményt. Súlyát jelzi, hogy a legtöbb országban, ahol jelen van, a francia nagykövet a helyi UFE-szervezet tiszteletbeli elnöke. A külföldi franciákat képviselő 12 szenátorból 9 az UFE tagja. A Külföldi Franciák Felső Tanácsának létrehozása szintén a Külföldi Franciák Uniójának volt köszönhető.25
A Külföldi Franciák Demokratikus Egyesülete (ADFE – Français du Monde) 1980-ban alapított baloldali orientációjú szervezet, amelyet a szocialista párt akkori főtitkára, François Mitterrand munkatársai hoztak létre. Az ADFE 114 országban van jelen. A szervezet kezdeményezésére vezették be a CSFE tagjainak választását általános választójog alapján. Ezt megelőzően a nagykövetségek és konzulátusok jelölték ki a tanács tagjait. Szintén az ADFE érte el három konzuli bizottság létrehozását (az iskolai ösztöndíjakkal, a társadalmi védelemmel, továbbá a munkavállalással és a szakmai képzéssel foglalkozó bizottságok) és a kitelepültek pénztárának átalakítását Külföldi Franciák Pénztára (La Caisse des Français de l’Étranger, CFE) néven önálló társadalombiztosítási pénztárrá.26
A Franciaország határain túl élő francia állampolgárokról való állami gondoskodásnak napjainkra tehát igen jelentős anyagi eszközöket mozgató, komplex rendszere alakult ki.
A jelen feladatai és a jövő kilátásai
A külföldi franciákkal kapcsolatos kormánypolitika elvi alapjai
A francia kormány magas rangú képviselőinek nyilvános beszédeiből, nyilatkozataiból úgy tűnik, hogy a kormányzat nagy jelentőséget tulajdonít a határokon túl élő francia közösségeknek és a róluk való állami gondoskodásnak. A Külföldi Franciák Felső Tanácsa 2002. decemberi ülésén Raffarin kormányfő azt hangsúlyozta, hogy a francia kolónia Franciaország számára „erőt és gazdagságot jelent, amelyet valódi értékén kell becsülnünk, amelyre ugyanakkor nagy figyelmet kell fordítanunk. Hordozzák hangunkat, biztosítják kultúránk jelenlétét. Ők a mi identitásunk minden földrészen. Alkotókészségünk, kreativitásunk, a francia szellem kreativitásának nagykövetei a mindennapokban” – hangsúlyozta a politikus.27 E beszédében a külföldi franciákkal kapcsolatos kormánypolitika alapjaként a szolidaritást és a köztársaság franciákat egyesítő értékeit – a szabadság, egyenlőség, testvériség jelszavait – nevezte meg.
Aktuális kihívások és válaszok
A külhoni franciákkal kapcsolatban a közelmúltban a francia külügyi vezetést ért legerősebb impulzusokat a részben francia állampolgárokat is érintő terrorista merényletek (pl. Karachi, Djerba, Bali) jelentették. A külföldi francia közösségek lehető legnagyobb biztonságának megteremtése első számú prioritássá vált.28 2002 májusában, a Karachiban történt merénylet után Raffarin miniszterelnök nyomban vizsgálatot rendelt el a külföldi franciákat fenyegető kockázatok és veszélyek felmérésére, és az ezek megelőzéséhez szükséges eszközök számbavételére. A vizsgálat azt mutatta, hogy a kockázati tényezők csökkentéséhez a korábbinál több anyagi erőforrás mozgósítása szükséges. Ebből a következtetésből kiindulva – a nehéz költségvetési helyzet ellenére – a külföldi franciák biztonságának szavatolására szánt összeget 2003-ra 30%-kal megemelték a 2002. évihez képest. A pénzből a francia nagykövetségeknek és konzulátusoknak a helyi francia közösséggel való kapcsolattartáshoz szükséges berendezéseit fejlesztették. Növelték továbbá a készséget, hogy válsághelyzetek esetén átcsoportosítsák az eszközöket. Abból kiindulva, hogy a terrorista veszéllyel szemben az állam minden szervének szakmai hozzájárulására van szükség, a kormányfő tárcaközi együttműködést írt elő. Ennek nyomán biztonsági bizottság alakult, amelynek feladata lett konkrét, gyakorlatban alkalmazható ajánlások kidolgozása a külföldön élő franciák biztonságának javítására. 2002 augusztusában a nagykövetek évi konferenciája alkalmából a Matignon Palotában adott fogadás során a francia kormány vezetője újra felhívta vendégei figyelmét a megelőzés és az éberség fontosságára.29 Az egyes külképviseletek biztonsági terveinek fontos eleme, hogy a nagykövetséget és konzulátusokat jobban megismerjék az adott ország francia kolóniájának tagjai. Így biztosítható ugyanis, hogy válsághelyzetben is megfelelő legyen az információ áramlása a külképviselet és a francia közösség tagjai között. Ennek érdekében a külügyminiszter utasította Franciaország diplomáciai kirendeltségeit, hogy bővítsék a párbeszédet a helyi franciák csoportjaival.30
A francia államháztartás növekvő hiánya ugyancsak nehéz feladat elé állítja a határokon túl élő franciákkal kapcsolatos kormányzati politikát. A szociális védelem rendszerének fontosságát és eddigi eredményeit elismerve (pl. a konzuli bizottságok általánossá tétele szociális ügyekben, az idősek, a betegek és a fogyatékosok segítése) ezért hangsúlyozzák a segélyek racionális felhasználásának és igazságos elosztásának elveit.31
Általános jelenség, hogy egyre csökken a külföldön élő franciák részvételi aránya az anyaországi választásokon. A Külföldi Franciák Felső Tanácsa tagjainak legutóbbi választásai e tekintetben különösen rossz eredményekkel zárultak: 1994-ben a választásra jogosultak 28,17%-a, 1997-ben 24,08%-a, 2000-ben pedig 18,97%-a szavazott. Az anyaországon kívül élő franciák választási részvételének hanyatlása nemcsak a francia kolónia képviseletét ássa alá, de a CSFE hitelét is rontja.32 E problémára adott válaszként az egyik Franciaországon kívüli franciákat képviselő szenátor javaslatára a Nemzetgyűlés 2003. március 27-én törvényt fogadott el, amely engedélyezte az e-mailen történő voksolást a CSFE 2003. június 1-jére tervezett választásain. A választások ezúttal az afrikai és amerikai régió képviselőit érintették. Az elektronikus úton történő szavazást először csak kísérleti jelleggel, az Egyesült Államok két választási körzetében vezették be.33 Az új törekvések kormányzati támogatását jelzi, hogy a választások idejére New Yorkba készült utazni Renaud Muselier francia külügyi államtitkár. Továbbá, a tanács 2002. december 6-i ülésén Dominique de Villepin külügyminiszter felszólalásában szorgalmazta, hogy a CSFE tervezett reformja keretében a szervezet képviseleti jogát és szerepét erősítsék meg.34
A francia diplomácia és az európai integráció kiterjesztése a konzuli ügyekre
A francia Külügyminisztérium az Európai Unió területén található konzulátusainak bevonásával a közelmúltban végzett vizsgálata során arra a megállapításra jutott, hogy az európai integráció előrehaladását nem követte az állampolgárokkal kapcsolatos adminisztratív ügyintézés egyszerűsödése. A francia diplomácia szerint a szerződések által bevezetett európai állampolgárság fogalmát valódi tartalommal kell megtölteni. Az uniós partnerek között már megkezdődtek az egyeztetések, hogy egyszerűsítsék és végül harmonizálják a konzuli ügyekben követett adminisztratív gyakorlatukat az Európai Unió azon állampolgárai felé, akik nem eredeti hazájukban laknak. Ez az összehangolás azonban még nem történt meg, mivel a folyamatot számos jogi akadály nehezíti. Gyakran ugyanis szükségessé válik egyes jogszabályok, törvények, sőt alkotmányszövegek felülvizsgálata is. Párizs azonban helyesli, ha próbakísérleteket tartanak először kétoldalú alapon. Végül, a francia Külügyminisztérium illetékesei azt is támogatják, hogy az uniós tagállamok unión kívüli konzuli hálózata fokozatosan egyesüljön. A szerződések már megteremtették a konzuli együttműködés alapjait, nevezetesen az Európai Unióból származó, bajba jutott személyek megsegítésére.35 Az elkövetkező években tehát az EU országaiban a gyakorlati konzuli teendők ellátásának további egységesülése várható.
Összefoglalás
A határokon túl élő állampolgárokról való gondoskodás a francia állam tevékenységének a középkor óta szerves részét képezi. A változó történelmi körülményekhez többnyire sikeresen alkalmazkodva, Franciaország általában hatékonyan lépett fel a külföldre került, de az anyaországgal való kapcsolatainak megőrzésére törekvő francia közösség érdekében. A mára csaknem kétmilliósra duzzadt francia kolónia egyre növekvő színvonalú támogatása és védelme napjaink francia kormányai számára is fontos feladatnak számít. Ezt a vezető politikusok nyilvános beszédeinél is meggyőzőbben bizonyítja az a gondosan felépített, komplex és hatékonyan működő állami intézményrendszer, amelyet a jelenlegi kormány is igyekszik az új kihívásokhoz igazodva továbbfejleszteni.
FÜGGELÉK
A kettős állampolgársággal kapcsolatos mai francia joggyakorlat
A francia jogrendszer elfogadja a kettős állampolgárság intézményét.
A kettős adóztatás elkerülésére vonatkozó bilaterális államközi egyezmények a kettős állampolgárságúakra is vonatkoznak. Ezek értelmében a kettős állampolgár választhat, hogy mely államban adózik (erről nyilatkozatot kell beadnia). Kivételt képez e szabály alól az ingatlanadó, amelyet mindig a lakóhelye szerinti országban kell megfizetnie.
A francia jogszabályok a kettős állampolgársággal rendelkezők mindkét állampolgárságát teljes értékűnek tekintik. Tehát ha valaki nincs eltiltva a közügyek gyakorlásától, mindkét állampolgársága szerinti államban szavazhat pl. a parlamenti választásokon (a külföldön élő franciák választásait a helyi francia külképviseletek szervezik).
A kettős állampolgár korábban választhatott, hogy mely államban teljesíti sorkatonai szolgálatát. A kérdés a hivatásos katonaság franciaországbeli bevezetése óta tárgytalan.*
Francia állampolgárságot nyerhet valaki külföldön:
a) születéssel, ha legalább az egyik szülője francia állampolgár; b) házasság útján, ha a másik házas fél francia állampolgár, és legalább két éve együtt élnek (hivatalosan kérni kell az állampolgárságot); c) honosítással:
abban a különleges esetben, ha az illető a Francia Államnak vagy egy olyan szervezetnek a szolgálatában áll, amely a francia gazdaság vagy a kultúra számára különleges jelentőséggel bír (hivatalosan kérni kell az állampolgárságot);
a Monacói Hercegség területéről;
ha a kérelmező Franciaország területén kívül állomásozó francia reguláris hadseregben teljesít szolgálatot (Code civil 21–26. paragrafusa).**
Az egykor francia fennhatóság alatt álló területek lakosságának állampolgárságát érintő, a függetlenség elnyerése nyomán bekövetkezett változások:
Valamely elszakadó terület lakossága általában annak az államnak az állampolgárságát vette fel, amelyhez a lakóhelye került (pl. a kanadai franciák vagy később Elzász-Lotaringia népességének példája).
Nem érvényesítették maradéktalanul ezt az elvet, amikor az egykori, úgynevezett Tengerentúli Területek és Algéria nyerte el függetlenségét. A volt Tengerentúli Területeken e helyett bevezették a Francia Köztársaság területén születettség (originaire) és a nem a Francia Köztársaság területén születettség (non originaire) fogalmát, Algéria és a Comore-szigetek esetében pedig a személyes státus (statut personnel) fogalmát.
Az egykori Francia-Afrikát és Madagaszkárt érintő 1960. július 28-i törvény (a francia állampolgárságra vonatkozó jogszabálygyűjtemény VII. fejezete, 1973. január 9-i 73–42. sz. törvény) két ismérvet vesz figyelembe: az eredetet és a lakóhelyet.
1. A francia anyaországban (beleértve Algériát is 1962-ig), a Tengerentúli Megyékben (Martinique, Guadeloupe, Réunion, Guyane) és a Tengerentúli Területeken (Új-Kaledónia, Francia Polinézia, Saint-Pierre és Miquelon, Wallis és Futuna, Afar és Issza területek, Comore-szigetek) születettek, ezek leszármazottai, házastársai és özvegyei teljes jogúan megtartották francia állampolgárságukat (Code civil 32. paragrafusa).
2. A függetlenné vált Tengerentúli Területeken született franciák közül megtartották francia állampolgárságukat azok, akik a) a függetlenné válás időpontjában e területeken kívül laktak (egy szenegálinak például ahhoz, hogy megtarthassa francia állampolgárságát, nem csak Szenegál, hanem az egész volt Tengerentúli Területen kívül kellett laknia. A lakóhely fogalmát nagyon szorosan értelmezték. b) akik 1960 után Franciaországba jöttek és ott aláírtak egy jogot újra biztosító nyilatkozatot. 1973. július 31-ig lehetett megtenni ezt a lépést. A többiek mindnyájan elvesztették a francia állampolgárságukat.
3. Ha valamely nem a Francia Köztársaság területén született személy nem kapta meg az új állam állampolgárságát, az megtartotta francia állampolgárságát (Code civil 32-3. paragrafusa).
Ilyen volt például egy Libreville-ben született libanoni származású franciának az esete, aki ott élt a függetlenség elnyerése előtt bekövetkezett nagykorúságáig, aki a függetlenné váláskor nem kapta meg a gaboni állampolgárságot. (Az 1960-ban 18 évnél fiatalabb gyermekek szintén teljes joggal megőrizték francia állampolgárságukat, ha valamelyik szülőjüket érintette a Code civil 32-3. paragrafusa). A 32-3. paragrafus minden alkalmazásakor konzultálni kell az Igazságügyi Minisztériummal.
Az 1962. július 21-i 62-825. sz. rendeletben (Algéria) esetében a francia állampolgárság megtartásának következő ismérveit határozták meg: a) az általános jogi értelemben polgári státusú (statut civil de droit commun) franciák teljes joggal megőrzik francia állampolgárságukat; b) a helyi jogi értelemben polgári státusú (statut civil de droit local) franciák elveszítik francia állampolgárságukat kivéve, ha Franciaországban aláírtak egy jogot újra biztosító nyilatkozatot. Ezt a nyilatkozatot 1967. március 31-ig lehetett aláírni; c) az Algériában született különleges muzulmán státusú (statut particulier musulman) (másképpen fogalmazva a helyi koranikus jogállású) lakosok 1963. január 1-jén elvesztették francia állampolgárságukat, ha nem írták alá a jogot újra biztosító nyilatkozatot.
Mindazonáltal azok a különleges státusú franciák, akik általános rendelkezés útján nem kapták meg az algériai állampolgárságot, franciák maradtak.
Az eddig leírt két példához hasonló törvényeket hoztak a Comore-szigetek 1975-ben és Afar és Issza 1977-ben bekövetkezett függetlenné válásakor.
Vietnam és az indiai francia gyarmattelepek feletti szuverenitás megváltozásának az állampolgárságra vonatkozó következményeit egyezményekkel szabályozták. Az 1955. augusztus 16-i francia–vietnami egyezmény meglehetősen összetett. A lakosoknak az új Vietnami Állam és Franciaország közötti felosztása alapvetően etnikai származás alapján történt: a) a nem vietnami születésű, de a függetlenség elnyerésekor Vietnamban lakó franciák teljes joggal megtartották francia állampolgárságukat; b) azok a vietnami születésű személyek, akik külön adminisztratív vagy jogi intézkedés nélkül francia állampolgársággal rendelkeztek, jogosultak voltak a francia állampolgárságra bárhol is laktak.
Bizonyos sajátos helyzetben lévő vietnami lakosokról – így a vegyes házasságokból származó gyermekekről és a francia–vietnami házasságokból fakadó problémákról – külön intézkedéseket hoztak. 1975. április 30-án azonban a vietnami hatóságok felbontották a francia–vietnami egyezményt. Ettől kezdve az általános jog érvényesül.***
A francia állampolgárságba való visszahonosítás
A francia állampolgárságba való visszahonosítás két úton mehet végbe: a honosításhoz hasonló formában, ami a francia kormány tetszőleges döntésétől függ vagy egyszerű nyilatkozat formájában, amelynek az eljárása egyszerűbb és általában automatikus. Ez utóbbi forma a francia származásúaknak és azon személyek számára van fenntartva, akik a lakóhelyük feletti szuverenitás megváltozása miatt veszítették el francia állampolgárságukat.
A visszahonosítás általános jogi eljárás, amely nyitott mindazon személyek számára, akik igazolni tudják, hogy valamely jogcímen korábban már rendelkeztek francia állampolgársággal, és hogy azt bármilyen körülmények között, de elvesztették. Ez az eljárás lényegileg és formailag ugyanolyan feltételekkel megy végbe, mint a honosítás. A korábbi kötelékekre való tekintettel azonban két pontban megkönnyítették: a) nincs életkorral vagy franciaországi tartózkodási idővel összefüggő feltétel. Kiskorú is kérheti, hogy honosítsák vissza, és a visszahonosítás lehetséges, amint az illető Franciaországban tartózkodik, a tartózkodás időtartamától függetlenül; b) az eljárási illeték alacsonyabb.
A visszahonosításra vonatkozó dossziék, akárcsak a honosításra vonatkozó dossziék csak azokban az esetekben készülhetnek valamely francia külképviseleten, ha a kérelmező megfelel a Code civil 21–26. paragrafusának (lásd az előzőekben). Ezekben az esetekben a kérelmeket a Külügyminisztériumba kell küldeni véleményezésre. A honosítási ügyekkel megbízott miniszter hagyja jóvá vagy utasítja el a visszahonosításra vonatkozó kérelmeket. A kedvező döntések a Journal officielben („Hivatalos Közlöny”) jelennek meg rendelet formájában.
Jelenleg visszahonosításra jogosultak: a kokinkínaiak; a francia–vietnami egyezmény által érintettek; a vietnami állampolgárságot választott személyek; az algériai születésű személyek; az egykori indiai francia gyarmattelepeken született személyek; az egykori Afar és Issza területén született személyek.****
Jegyzetek
1 Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français [A külügyek és a francia diplomáciai testület], szerkesztette Jean Baillou, I. kötet: De l’Ancien Régime au Second Empire [A Régi Rendtől a Második Császárságig], Párizs, Éditions du Centre National de la Recherche Scientifique, 1984, 287., 477. l.
2 Uo. 542–544. l.
3 Uo. 748. l.
4 Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, II. kötet: 1870–1980, i. m., 79., 132–133., 257–258. l.
5 Uo. 386. l.
6 Uo. 425. l.
7 Uo. 736–737., 857. l.
8 E külügyminisztériumi részleg előzménye az 1945-ben létesült Adminisztratív és Szociális Ügyek Igazgatósága (La direction des Affaires administratives et sociales) volt.
9 Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, II. kötet: 1870–1980, i. m., 743., 754. l.
10 A külföldön megtelepedett francia állampolgároknak lehetőségük van, hogy jegyzékbe vetessék magukat a lakóhelyük szerint illetékes diplomáciai vagy konzuli képviseleten. Az 1833-ban bevezetett, 1948-ban kötelezővé, majd 1961-től választható lehetőséggé tett konzuli jegyzékbe vételt (l’immatriculation consulaire) a francia hatóságok szorgalmazzák, hangsúlyozva, hogy ezáltal hatékonyabb konzuli védelmet tudnak biztosítani. E kérdésről lásd Mémento de droit consulaire. Droit des français à l’étranger [A konzuli jog rövid összefoglalása. A külföldi franciák jogai], Párizs, Ministère des Affaires étrangères – La documentation Française, 1997, 27–39 l. (2. fejezet: L’immatriculation consulaire).
11 A közölt adatok a francia Külügyminisztérium Synthèse des données relatives aux Français immatriculés en 2001 [A jegyzékbe vett franciákra vonatkozó adatok összegzése, 2001] című összeállításából származnak.
12 Uo. A közölt adatok 226 konzuli tevékenységet folytató francia külképviselet adatain alapulnak.
13 Uo.
14 Fontos leszögezni, hogy itt a francia államhoz jogilag kötődő állampolgárokról való gondoskodásról van szó. A Franciaországhoz jogilag nem kapcsolódó francia nyelvű közösségekre (pl. a belgiumi vallonokra, a francia nyelvű svájciakra) ez a felelősségvállalás nem terjed ki. A francia nemzetiségfogalom történeti fejlődésével kapcsolatban lásd Patrick Weil: Qu’est-ce qu’un Français? Histoire de la nationalité française depuis la Révolution [Mi egy francia? A francia nemzetiség története a forradalom óta], Párizs, Grasset, 2002. Lásd még: Alain Vivien – Mireille Raunet: Les Français de l’étranger [A külföldi franciák], PUF (coll. Que sais-je?, no 3207).
15 Forrás: a La Maison des Français à l’étranger [A Külföldi Franciák Háza] által kiadott Le livret du français à l’étranger [A külföldi francia kiskönyve] című kiadvány, amely az MFE internetes honlapján is olvasható: http://www.mfe.org.
16 Uo.
17 Uo.
18 Forrás: http://www.diplomatie.gouv.fr, „les français et l’étranger” [A franciák és a külföld] című rovat, „Conseil aux familles” [Tanács a családoknak].
19 Forrás: http://www.mfe.org.
20 Uo.
21 Uo.
22 Uo.
23 Mémento de droit consulaire. Droit des français à l’étranger, i. m., 160. l.
24 Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français [A francia külügyek és a diplomáciai testület], szerkesztette Jean Baillou, II. kötet: 1870–1980, Párizs, Éditions du Centre National de la Recherche Scientifique, 1984, 740, 757. l.
25 Forrás: az Union des Français de l’Étranger internetes honlapja: http://www.ufe.asso.fr.
26 Forrás: az ADFE – Français du Monde internetes honlapja: http://www.francais-du-monde.net.
27 Az idézet a szerző fordításában szerepel. A beszéd a Külföldi Franciák Felső Tanácsának ülésén hangzott el 2002. december 6-án. Forrás: a kormányfő internetes honlapja: http://www.premier-ministre.gouv.fr.
28 Dominique de Villepin francia külügyminiszter nyilatkozata, 2002. május 31. Forrás: a francia Külügyminisztérium internetes honlapja: http://www.diplomatie.gouv.fr.
29 A kormányfő beszéde a Külföldi Franciák Felső Tanácsának ülésén 2002. december 6-án. Forrás: a kormányfő internetes honlapja: http://www.premier-ministre.gouv.fr.
30 Dominique de Villepin 2002. május 31-én a TV5-nek adott interjúja.
31 A kormányfő beszéde a Külföldi Franciák Felső Tanácsának ülésén 2002. december 6-án. Forrás: a kormányfő internetes honlapja: http://www.premier-ministre.gouv.fr.
32 A Quai d’Orsay szóvivőjének nyilatkozata, Párizs, 2003. május 28. Forrás: a francia Külügyminisztérium internetes honlapja: http://www.diplomatie.gouv.fr.
33 A Quai d’Orsay szóvivőjének nyilatkozata (nem egyezik meg az előző irattal), Párizs, 2003. május 28. Forrás: a francia Külügyminisztérium internetes honlapja: http://www.diplomatie.gouv.fr.
34 Dominique de Villepin beszéde a Külföldi Franciák Felső Tanácsának ülésén 2002. december 6-án. Forrás: a francia Külügyminisztérium internetes honlapja: http://www.diplomatie.gouv.fr
35 L’adaptation de l’administration consulaire à l’Union Européenne [A konzuli adminisztráció alkalmassá tétele az Európai Unióra]. Lásd még: Entretien du Directeur des Français à l’étranger et des étrangers en France, M. Jean-Pierre Lafon avec le bimestriel Vivre à l’étranger (2002) [A Külföldi Franciák és a Franciaországi Külföldiek Igazgatója, Jean-Pierre Lafont interjúja a kéthavonta megjelenő Külföldön élni című lap 2002. április – májusi számában]: http://www.diplomatie.gouv.fr.
* Forrás: konzultáció Dr. Kiss Gyula Andrással, a párizsi magyar Nagykövetség Konzuli Osztályának volt vezetőjével
** Forrás: Mémento de droit consulaire. Droit des Français à l’étranger [A konzuli jog összefoglalása. A külföldi franciák jogai], Párizs, Ministère des Affaires étrangères – La documentation Française, 1997, 85–91. l.
*** Forrás: Mémento de droit consulaire. Droit des Français à l’étranger, i. m. 95–98. l.
**** Forrás: Mémento de droit consulaire. Droit des Français à l’étranger, 98–99. l.)