ÁLLAMPOLGÁRSÁG EURÓPÁBAN, 2005
Europa Institut Budapest • Budapest, 2005. 9–14. p.
Kézirat
KARDOS GÁBOR
Állampolgárság, kettős állampolgárság, uniós polgárjog
Az állampolgárság
Az állampolgárság fogalmát és lényegét eltérően értelmezik a jogtudományban. Az egyik, természetjogi jellegű felfogás szerint az állampolgárság lényegét az állam és polgárai közötti szerződéses viszony adja, amely a polgárok szabad akaratán nyugszik. A pozitivista jogászok arról vitáznak, hogy az állampolgárság egy adott állam tekintetében élvezett személyi státusz vagy jogokat és kötelezettségeket kölcsönösen tartalmazó közjogi jogviszony. Ebben a vitában, megítélésem szerint, a veritas duplex álláspontjára helyezkedhetünk, mivel státusszá összeálló és az állam felé fennálló jogviszonyban érvényesíthető jogokról van szó, amelyek élvezetéhez teljesíteni kell az ahhoz társított kötelezettségeket.
Az első állampolgársági törvényt 1804-ben Franciaországban alkották meg. Mivel a politikai részvételi jogokat, így az állami hivatalviselést, az aktív és passzív választójogot főszabályként az állampolgároknak tartják fenn, ők alkotják egy állam politikai közösségét, a népszuverenitás szempontjából felfogott népét, ezért az állampolgárság megszerzésének szabályozása közvetlenül meghatározza, hogy az adott állam tekintetében ki a szuverenitás személyes hordozója. Így nem csoda, hogy az Állandó Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményében megállapította: az állampolgárság kérdései egy állam kizárólagos belső joghatósága körébe – domain reservé-jébe – tartoznak. Igaz, hogy hozzátette, annak eldöntése, hogy mi tartozik belső joghatósági körbe, a nemzetközi kapcsolatok fejlődésének kérdése.1 A belső jogkörbe tartozást megerősítette a Népszövetség keretében, 1930-ban elfogadott egyezmény 1. cikke az állampolgársági szabályok összeütközéséről is. Így jár el az 1997. évi Európai Állampolgársági Egyezmény 3. cikke is.
Az állampolgárság a nemzetközi jog szabályozási tárgyává is vált, ahogy az előbb idézett nemzetközi egyezményekből látszik. Ez elkerülhetetlen volt, mivel a gyakorlatban az állampolgárság megszerzésére alkalmazott rendezőelvek összeütköznek. Tudniillik az államok egy csoportja a leszármazási vagy vérségi elv (ius sanguinis) alapján áll, tehát a megszerzés szempontjából a szülő állampolgársága a döntő kérdés, míg más államok a területi elvet (ius soli), tehát az állam területén való születés tényét tekintik ugyanezen kérdésben elsődlegesnek. A pozitív hatásköri összeütközésből kettős állampolgárság, a negatív hatásköri összeütközésből hontalanság (állampolgárság-nélküliség) következik. A koordináció hagyományos célja mindkét állapot elkerülése.
A nemzetközi jog az állampolgárok számára lehetővé tett diplomáciai védelem kapcsán megállapítja, hogy az állampolgárságnak, az érdekeken és az érzéseken alapuló tényleges kapcsolatnak kell lennie. Ezt állapította meg az ENSZ Nemzetközi Bírósága a Nottebohm-ügyben.2
Az állampolgársághoz való jog mint emberi jog
Az ENSZ Emberi jogok nyilatkozatának 15. cikke mindenki számára biztosítja az állampolgársághoz fűződő jogot, kimondja továbbá az attól, illetve annak megváltoztatásához való jogtól történő önkényes megfosztás tilalmát is.3 A nyilatkozat alapján azonban nem dönthető el, hogy mely állam tekinthető e jog tekintetében kötelezettnek. Ha ez a kérdés megválaszolható lenne, azt jelentené, hogy az állampolgárság megadásának elvei nem csupán egységesek, de az államok egyforma rendben is alkalmazzák őket. Ez a helyzet aligha fog belátható időn belül előállni. Mivel egy valódi emberi jog esetében elengedhetetlen a kötelezett azonosítása, ebből következtethetnénk arra, hogy az állampolgársághoz való jog tökéletlen emberi jog. (Kétségtelen, hogy legalább a jog tartalma azonosítható, szemben egyes, harmadik generációs jogokkal, amelyek esetében az is erősen vitatható.) Ezt az értelmezést erősítheti az a tény, hogy az emberi jogok széles körét védő szerződések általában tartózkodnak az állampolgársághoz való jog általános garantálásától. (Igaz, hogy a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya például tartalmazza a gyermek jogát az állampolgárságra.)
Van azonban egy másik lehetséges következtetés is, az, hogy a saját állampolgársági joga szerint lehet kötelezett egy vagy több állam, de kötelezett az államok nemzetközi közössége is. Ez azt jelenti, hogy, az egyénnek joga van valamelyik állam állampolgárságára,4 egy bizonyos állampolgárságra, míg a nemzetközi közösségnek mindent meg kell tennie a hontalanság elkerülésére, természetesen olyan mértékig, ameddig a nemzetközi jog és a nemzeti jogok közötti jelenlegi kompetencia-megosztás az állampolgárság ügyében azt megengedi. Ezt az értelmezést támasztják alá a hontalanság elkerülése érdekében kötött nemzetközi egyezmények, az ezt a célt is szolgáló megállapodások, mint például az Európa Tanács 1997. évi állampolgársági szerződése illetve az ENSZ Közgyűlésének 50/152. számú határozata, amely a hontalanság eseteinek a csökkentésére szólít fel az állampolgárságra vonatkozó nemzetközi alapelveknek megfelelően.
Ezek az alapelvek természetesen az egyes államok belső jogából erednek és nemzetközi jogivá válásuk az állampolgárságra és a hontalanságra vonatkozó egyezményekbe történt belefoglalásuk révén következett be. A nemzetközi jognak, azaz az államok közösségének olyan megoldásról kell gondoskodnia, hogy a közös alapelvek eltérő alkalmazásából eredő negatív ütközés ne vezessen hontalansághoz. Ez a funkció az állampolgársági jogok koordinálása. Nemzetközi jogi feladat a belső jogok eme cél érdekében történő harmonizálása is. Az ilyen egyezményekben való részvétel azonban az államok akaratán múlik – noha az állampolgársághoz való jog bona fide értelmezéséből következik, hogy minden erőfeszítést meg kell tenniük a hontalanság elkerülésére – ezért indokolt, ha a nemzetközi közösség gondoskodik az együttműködés ösztönzéséről.5 Tekintettel arra, hogy az ENSZ Emberi jogok egyetemes nyilatkozata az állampolgársághoz való jog részeként tartalmazza az attól történő önkényes megfosztás tilalmát is, így belőle eljárási garanciák is következnek, amelyek döntő fontosságúak lehetnek a gyakorlatban. Különösen akkor, ha azok nem csupán a megfosztás esetében, hanem általában az állampolgársági ügyekben is érvényesülnek.
A kettős állampolgárság
Olyan problémák miatt, hogy a kettős állampolgár hol katonáskodjon, hol adózzon, az államok, a hontalansághoz hasonlóan – hagyományosan – a kettős állampolgárságot is megszüntetendőnek tekintették. A már említett 1930. évi egyezmény azt a szabályt állította fel, hogy ha egy személy, aki egyébként már polgára egy államnak, megszerzi egy másik állam polgárságát, az elsőt automatikusan elveszíti. Az államok jelentős része nem erősítette meg ezt az egyezményt, mivel az állampolgárság elvesztését egy másik állam közjogi aktusa okozta volna, és ez pontosan a nemzetközi jog által is elismert kompetenciáját korlátozta volna állampolgársági ügyekben. Egy kiegészítő jegyzőkönyvben azt is kimondták, hogy a fennmaradó kettős állampolgároknak a lakhelye szerinti államban kell katonáskodniuk. 1963-ban, az Európa Tanács keretében ez utóbbi elvet egy egyezményben újra kimondták.
A kettős állampolgárság esetei az életviszonyok átalakulása, a hosszadalmas külföldön tartózkodás, a külföldiekkel való házasságkötés és az állampolgársági szabályok töredékes koordinációja miatt egyre számosabbakká váltak. Így a legtöbb állam elfogadta rendezőelvnek, hogy a kettős állampolgár az állandó lakhelye (domicilium) szerinti államban – tehát a felé az állam felé, amellyel tartósabb kapcsolatban áll – teljesíti az állampolgári kötelezettségeit. Mivel az állam dönt a kettős állampolgár állampolgári jogai tekintetében is, annak egyes jogait, így elsősorban a politikai részvételi, illetve szociális jogokat, korlátozhatja, ha a kettős állampolgár állandó lakhelye nem abban az államban van. Ez odavezet, hogy az említett jogokat abban az államban élvezheti maradéktalanul, ahol az állandó lakhelye van.
Az 1997. évi Európai Állampolgársági Egyezmény több olyan rendelkezést is tartalmaz, amely a kettős állampolgárságot illetően baráti jellegűnek tekinthető. A 14. cikk kívánatosnak tartja, hogy a születéssel többes állampolgárságot szerző gyermek meg is tarthassa ilyen státuszát. A 15. cikk ugyan lehetővé teszi egy állam számára, hogy meghatározza, állampolgársága megtartása mellett lehetővé teszi-e vagy sem egy másik állam polgárságának a megszerzését, de a 16. cikk kimondja, hogy valamely részes állam egy másik állampolgárságról való lemondást vagy annak elvesztését nem írhatja elő állampolgársága megszerzésének vagy megtartásának feltételéül, amennyiben a lemondás vagy elvesztés nem lehetséges vagy ésszerűen nem követelhető meg. A 17. cikk szerint a kettős állampolgárnak a tartózkodás szerinti államban a többi állampolgárra azonos jogokat kell élveznie. A 21. cikke szerint a kettős állampolgár katonáskodásának kérdését a két érintett államnak kell úgy megoldania, hogy a szolgálatra csupán egyik államban kerüljön sor. Ilyen rendezés híján, a kettős állampolgárnak a szokásos tartózkodási helye szerinti államban kell szolgálnia, de 19 éves koráig joga van arra is, hogy önkéntesként az állampolgársága szerint illetékes másik államban szolgáljon, ideértve a polgári szolgálatot is.
A kisebbségi személyek kettős állampolgársága
A kettős állampolgárság, amennyiben a megadása a kisebbségeknek az anyaországba történő költöztetése céljával történik, a kisebbségi kérdés olyan megoldásához vezet, amely szemben áll a nemzetközi közösség legutóbbi évtizedben tapasztalható törekvéseivel. (Gondoljunk a krajinai szerbek visszaköltöztetési kísérletének kikényszerítésére, vagy az Európa Tanács keretében elfogadott kisebbségvédelmi eszközökre, amelyek a kisebbségi jogoknak a szülőföldön történő garantálását célozzák.) Éppen ilyen megfontolásokból írja Albrecht Randelzhofer, hogy ha egy állam megkísérelné, hogy a többségi nyelvét anyanyelvként beszélő összes személyt honosítsa, akkor egyértelműen túllépné a nemzetközi jog nyújtotta lehetőséget.6 Ilyen magatartás nyilvánvalóan beleütközne az Európai állampolgársági egyezmény 5. cikkébe, amely tiltja a diszkriminációt, többek között etnikai és nemzeti alapon is.
Hozzá kell azonban tenni, hogy nem minden megkülönböztetés diszkrimináció. Az ésszerű és objektív módon indokolható különbségtétel ugyanis nem az.7 Az állam és az egyén között tényleges kapcsolat sokkal inkább várható, ha az közös kulturális, nyelvi, történeti, lélektani alapokon és egyéni elbíráláson nyugszik. Következésképpen, ami jogsértő lenne az a kisebbségi személyek kollektív, egyéni akaratukat figyelembe nem vevő honosítása. Az egyéni, kérelemre induló, kellő óvatossággal szabályozott honosítási eljárásban biztosított, kedvezményes, még a lényegében automatikusan megadó jellegű bánásmód azonban nem diszkriminatív. Számos európai ország gyakorlata nyújt kedvezményes honosítást.
Az uniós polgárjog
Megítélésem szerint célszerűbb uniós polgárjogról, vagy polgárságról, és nem uniós állampolgárságról beszélni. Ennek két oka is van. Az egyik az, hogy az Európai Unió, felfogásom szerint jelenlegi – de az Európai Alkotmány elfogadása utáni – állapotában sem állam, hanem egy sohasem látott, ahogy a jogászok mondják, sui generis képződmény. A másik az, hogy az uniós polgárjog nem azonos nemű az állampolgársággal, hanem kiegészíti azt, többletjogokat garantál az uniós tagállamok polgárainak anélkül, hogy eredeti állampolgárságukat, azaz saját államuk felé fennálló jogaikat elveszítenék. Az uniós polgárjog kiegészítő jellegét, egyébként maga a római szerződés jelenlegi szövege is – az amszterdami módosítás óta – kimondja, 17. cikke 1. bekezdése harmadik mondatában. Az európai polgárjog jelenleg hat jogot tartalmaz, ebben változást az alkotmányos szerződés sem hoz. Ezek a következők: a szabad mozgás és tartózkodás joga, a tartózkodás szerinti államban az önkormányzathoz és az Európai Parlamenthez kapcsolódó választójog, diplomáciai és konzuli védelemhez való jog harmadik államban nem csupán az állampolgársága szerinti, de valamely másik tagállam részéről, petíciós jog az Európai Parlamenthez és az európai ombudsmanhoz fordulás joga az uniós intézmények magatartása miatt.
Az uniós polgárjog tartalmának felületes áttekintése is bizonyítja, hogy a benne foglalt jogok, elsősorban a szabad mozgás és tartózkodás joga, továbbá a helyi és az európai választójog – az Európai Unión belül – csökkenti az igényt a kettős állampolgárságra, mivel annak megszerzése nélkül is lényegi kapcsolatot garantálnak egy tagállam és egy másik tagállam polgára között. Feleslegessé azonban nem teszi a kettős állampolgárság intézményét, mivel az mélyebb és bensőségesebb viszonyt, azaz további jogokat jelent, hiszen fő szabályként a kettős állampolgárt ugyanazok a jogok illetik meg, mint „az” állampolgárt.
Az EK/EU Bírósága egy döntésében megállapította: egy uniós tagállam és egy nem tagállam kettős állampolgára esetében egy másik tagállam a saját állampolgársági joga alapján nem korlátozhatja az uniós polgárjogból is következő szabad mozgást és tartózkodást. Hiába tekinti a spanyol jog a kettős állampolgárt annak azon állam polgárának, amelynek a területén utolsó szokásos lakhelye volt, a spanyol állam kénytelen volt egy olasz–argentin állampolgárnak biztosítania az említett szabadságjogokat.8 Ebben az összefüggésben, az EK/EU Bíróságának döntése nyomán a közösségi jog korlátozza a tagállami állampolgársági jogot.
Jegyzetek
1 PCIJ, Series B, No. 4., 1923, ILR 2, 349. l.
2 ICJ Reports, 1955, 4., 13. old., ILR 22, 360. l.
3 Lásd: J. M. M. Chan: Nationality as a Human Right. 12, HRLJ 11 (1991).
4 Carol A. Batchelor: Developments in International Law: The Avoidance of Statelessnes through Positive Application of the Right to a Nationality. Report prepared for the First European Conference on Nationality CONF/NAT (99) Rap 2, 5. l.
5 Ilyen például az említett ENSZ közgyűlési határozat mellett az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága R (99) 18. számú ajánlása a tagállamok számára a hontalanság elkerüléséről és csökkentéséről/visszaszorításáról.
6 Albrecht Randelzhofer: Nationality. In: R. Bernhardt (szerk.): Encyclopedia of International Law. 8. kötet, 419. l.
7 Lásd erre az ET Emberi Jogok Európai Bíróságának vagy az EK/EU Bíróságának esetjogát.
8 Michelletti-eset, 1992. július 7-i ítélet, Series A, C-369/90.