Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 2:73–86.

KELEMEN BÉLA

Területfejlesztési politika Ausztriában

 

Az ezredfordulón, az európai és világgazdasági integrációs folyamatok közepette nem nehéz indokot találni a nemzeti területfejlesztési gazdaságpolitika elemzésénél arra, hogy bizonyos következtetések levonása előtt egy fejlettebb ország (amely így a „nemzetköziséget” is reprezentálhatja) ez irányú eredményeit is figyelembe vegyük.

Ausztria választását több szempontból indokolhatjuk, így:

– térben hozzánk legközelebb eső (azaz szomszédos) országok közül a legmagasabb társadalmi–gazdasági fejlettséggel bír;

– nyugat-európai integrációs törekvései és eredményei által Ausztria közvetítő szerepet játszhat Magyarország EK-csatlakozásában (amelynek a disszertáció előző fejezeteiben megismertek szerint területfejlesztés-politikai követelményei is vannak);

– Ausztria nyitottsága Kelet-Európa, és benne kiemelten Magyarország felé, különös tekintettel a regionális kapcsolatok kiépítésére;

– térbeli kiterjedése, lakosságszáma, és tartományainak nagysága sok hasonlóságot mutat a magyarországi adatokéval.

Az alábbiakban részletezett elemzés után mód nyílhat arra, hogy a hazai területfejlesztési folyamatokat, eredményeket vázlatosan összevessük a mintának nevezett Ausztriáéval, és néhány hasznosítható gondolatot fogalmazzunk meg a magyar területfejlesztési gazdaságpolitika számára.

Az elmúlt évtizedek területfejlesztési politikája Ausztriában

Ausztria területe 83 858 négyzetkilométer, lakosainak száma az 1991. évi népszámlálási adatok szerint 7,795 millió fő. Az ország államszövetség, amely önrendelkezési joggal, törvényalkotó és alkotmányozó hatáskörrel rendelkező 9 tartományból (más néven szövetségi államból) áll. A tartományok jó része történelmi kontinuitással, kulturális identitással jellemezhető, csupán Bécs és Burgenland tartományokat alapították a két világháború között. A tartományok átlagos területe 9317 négyzetkilométer, átlagos lakosságszáma 834 ezer fő. Mint később látni fogjuk, a tartományoknak jelentős szerepe van a területfejlesztési politika alakításában.

Ausztriában a területi tervezés viszonylag hosszú múltra tekinthet vissza, hiszen Felső-Ausztriában már az 1930-as években hoztak területfejlesztést érintő törvényeket.

Ausztria, a II. világháború utáni évtizedekben az építésből és az építésért élt. Az ország északnyugati részein, illetve Steiermarkban jelentős ipari centrumok alakultak, fellendült az idegenforgalom, viszont a keleti országrész, valamint a Belső-Alpok térségei lemaradtak a fejlődésből. A természeti adottságok miatt az Alpok vidékén eleve kevés terület alkalmas települések létrehozására és a gazdasági szféra kifejlesztésére. Így az ipar a nyersanyag- és energiaforrások közelébe koncentrálódott. A keleti határ vasfüggönye és a nyugati határ délnémet orientációja determinálta a fejlődési irányokat is. Ebben az időben Bécs peremterületté vált, ugyanakkor a nyugati tartományok (Salzburg, Tirol, Voralberg) fejlődése meggyorsult. E folyamat eredményeként lényeges különbségek keletkeztek az egyes országrészek között mind a gazdaság fejlettségi színvonalában, mind a lakosság életkörülményeiben, mind jövedelmi helyzetében. A területi átrendeződés, az egyes térségek aránytalan fejlődési tendenciái, a kialakult területi feszültségek negatív hatással bírtak az ország gazdaságának továbbfejlődésére, ezért az osztrák területi tervezésnek súlyponti feladatává vált az elmaradott térségek fejlesztése.

Már az 1960-as években felmerült a területfejlesztés koordinációjának szükségszerűsége, majd az osztrák kormány 1970-ben közzétette területfejlesztési politikájának irányelveit. Ebben deklarálták az egyenlő foglalkoztatási és életkörülmények elérési lehetőségének támogatását.

Az országos területfejlesztési program kidolgozása és az egyes tartományok fejlesztési tevékenységének koordinálása érdekében a szövetségi kormány 1971-ben létrehozta az Osztrák Területrendezési (-fejlesztési) Konferenciát (Österreichische Raumordnungs Konferenz, ÖROK).

A területfejlesztési intézkedések az 1970-es évek végéig a mezőgazdaság termelési struktúrájának korszerűsítését, a felszabaduló munkaerő foglalkoztatási gondjainak megoldását célozták, de kiemelt feladat volt az életkörülmények javítása és a lakossági elvándorlás megfékezése az elmaradott területekről. Az állam segítsége ekkor még központi dotációkban, kedvezményes hitelekben nyilvánult meg.

Az agrártermelési folyamatok mélyreható átstrukturálódása a mezőgazdasági munkahelyek 2/3-ad részét tették feleslegessé (G. Scheer, 1987).

Az 1970-es évek közepére Ausztriában is érezhetővé vált a recesszió hatása, majd 1981-ben a gazdasági fellendülés stagnálásba ment át. Emelkedett a munkanélküliség, nőtt a költségvetési hiány (Bartke, 1985).

Az említett recesszió bekövetkeztéig a területfejlesztési politika (továbbiakban: regionálpolitika) céljai a piacfejlesztéssel voltak komfortak. A centrumokban fellépő munkaerő-szűkösség a vállalatok nagy részét arra kényszerítette, hogy egyes divízióikat éppen a periférikus régiókba helyezzék át, ahol a mezőgazdaság racionalizálása folytán munkaerő-felesleg állt elő. Ez a vidéki régiók résziparosítását eredményezte (textil, ruházat, elektronika), alacsonyan kvalifikált munkaerőigénnyel. A kitelepítés együtt járt egy jelentős infrastruktúrafejlesztéssel is.

A vállalati kitelepülések ellenére elkezdődött egy társadalompolitikai szempontból aggasztó koncentrációs folyamat. Ennek következtében az 1980-as évek elejére főleg Kelet-Ausztriában tipikus perifériás térségek alakultak ki, magas elvándorlással. A foglalkoztatottak reagálása a kedvezőtlen munkaviszonyokra leginkább az ingázás növekedésében nyilvánult meg. Burgenlandban 1981-ben az ingázók száma elérte a 27 600 főt, ami az ottani foglalkoztatottak 24%-ának felelt meg.¹ Bár az elvándorlások 2/3 részben a tartományi határokon belül zajlottak (E. Lichtenberger, 1989), Burgenland 1981 és 1988 között elveszítette lakosságának 1,5%-át, míg Ausztria összlakossága 0,2%-kal gyarapodott.² A fenti folyamat együtt járt az átlag fölötti munkanélküliséggel és az átlag alatti jövedelemforrásokkal.

A 1970-es évek közepéig az osztrák regionálpolitika a vidéki területekre koncentrálódott (K. Bayer, 1987). Az olajárrobbanás utáni világgazdasági helyzet Ausztria számára is kedvezőtlen folyamatokat indukált. Kiderült, hogy a nemzetközi és nemzeti piaci viszonyok éppen a regionálpolitika céljai ellen hatnak. A felgyorsult műszaki haladás, a fogyasztási szokásokban végbement értékrendváltozás a vállalatokat gyors alkalmazkodásra kényszerítette. Azonban a kitelepített vállalatok, üzemrészek termelési rendszerei elavult struktúrával rendelkeztek, emellett üzemnagyságuk és termékszerkezetük is korlátozta az elvárható rugalmas alkalmazkodást.

A vidéki telephelyek még a viszonylag olcsó munkaerőben rejlő előnyeiket is elvesztették, hiszen az újonnan iparosodó (távol-keleti) országok bőséges és olcsó munkaerő-kínálattal rendelkeztek a térben mobil vállalkozások számára. Ennek következtében a vidéki területeken drasztikusan csökkent az üzemalakítási ráta, sőt elindult az ellenkező irányú folyamat: az üzemek fokozatos bezárása.

A vidéki területekre telepített ipari termelés kedvezőtlen alakulására magyarázó erővel bír az áthelyezett, vagy újonnan alapított üzemek egyirányú függősége is a régión kívüli központoktól. A belső termelési kapcsolatrendszer, a regionális piacra való termelés szinte teljesen hiányzott. A már említett infrastrukturális fejlesztések során nagy hangsúlyt helyeztek a képzés és az oktatás helyi színvonalának emelésére. Az üzembezárások következtében a szakmai kvalifikáció értékét vesztette a lemaradó régiókban. Ez a jelenség az elvándorlási rétegen belül a magasabb szakmai képesítéssel bíró, fiatalabb csoportok arányának növekedését eredményezte.

Az említett kedvezőtlen világgazdasági folyamatok az 1970-es évek végére elérték az osztrák gazdaság legjelentősebb szektorát, a nagyipari termelést. Kezdetben ezt a jelenséget leginkább ciklikus depressziónak nevezték (G. Grabher, 1987). A tradicionális osztrák ipari körzetek fokozatosan elavultak, hiszen közös jellemzőjük a tömegtermékek előállítása volt, amelyet egy célra kifejlesztett technikával és alacsonyan képzett munkaerővel gyártottak. Az osztrák tradicionális ipar elsősorban az alapanyaggyártó iparágakat jelentette, magas nyersanyag- és energiafelhasználással. Az olajválság után felértékelődött a nyersanyag-közeliség és az energiatakarékosság mint telepítési és gyártási szempont. A kiéleződő nemzetközi verseny nyilvánvalóvá tette, hogy a ciklikus depresszión túl egy strukturális krízis állt elő (F. Wranitzky, 1987). A keresletorientált állami dotációkra épült területfejlesztési politika játéktere beszűkült, hiszen a krízis negatív hatása a makrogazdasági folyamatokban is jelentkezett; megnőtt az államadósság, és a költségvetés jelentős deficitet mutatott.

Az ipari körzetek általános depressziójával és a vidéki területek leépülésével párhuzamosan az ország geopolitikai (keleti határon a vasfüggöny) és földrajzi (Nyugat-Ausztria közelsége az NSZK-hoz és Nyugat-Európához) helyzete egy sajátos differenciálódási folyamatot eredményezett. Létrejött a nyugati–keleti lejtő Ausztriában, amely jelentős súllyal bírt a későbbi regionálpolitika irányelveinek megfogalmazásánál.

Általában elmondható, hogy az 1970-es évek végére megváltoztak a társadalmi-gazdasági viszonyok Ausztriában. A II. világháború utáni, újjáépítési konjunktúra évtizedeiben egy folyamatos gazdasági növekedés volt tapasztalható. Növekedett a költségvetési források száma, egyre nagyobb mértékű lett az összkereslet. Az 1970-es évek recessziója előtt megfogalmazott területrendezési és -fejlesztési politika abból indult ki, hogy a költségvetési forrásokból is irányított növekedési tendenciák fokozatosan elérik a hátrányos helyzetű perifériákat. (Spill–overs effektus)

Ebben az időszakban a regionálpolitika hangsúlyozott piaci elve a regionális problémákkal foglalkozó elméletek egyikére, a korábban már említett neoklasszikus modellre³ támaszkodott leginkább. (Természetesen az állam bármily csekély beavatkozása a modell elméleti tisztaságát csorbítja, ennek ellenére a gazdaságtörténeti kutatások piaci elveken nyugvó regionálpolitikát emlegetnek /K. Bayer, 1987/.)

Az olajárrobbanás utáni növekedés visszaesésével napvilágra kerültek azok a problémák, amelyet a konjunktúrában kidolgozott regionális eszközrendszerrel már nem tudtak kezelni. Az integrációs és strukturális problémák egyre markánsabban fogalmazódtak meg, melyek eredményeként az 1980-as évek elejére kialakult az osztrák regionális gazdaság hármas tagozódása (ÖROK 1989):

– erős centrumok,

– perifériás, fejlesztésben visszamaradott régiók,

– kedvezőtlen struktúrájú, régi ipari körzetek.

A depressziós ipari körzetek és a periférikus vidéki területek problémái eltérőek voltak, valamint a kilábalást segítő belső forráspotenciáljuk is nagy különbözőségeket mutatott, ezért az addigi gyakorlattal szemben specifikus problémakezelési megközelítéseket és eszközöket igényeltek. Nyilvánvalóvá vált, hogy újabb erőfeszítések nélkül a problémás térségekben a feszültségek csak növekedhetnek.

A regionálpolitika új kezdeményezéseinél abból az álláspontból kellett kiindulni, hogy nem a piaci automatizmusokra való támaszkodás, hanem éppen a piaci erőkkel szembeni fellépés hozhat sikereket.

Egy ilyen körvonalazódó regionálpolitika már nem tűzhette zászlajára csupán a kvantitatív mutatók teljesítését (új munkahelyek száma, épített utak hossza stb.), hanem egyéb, nehezen mérhető, szociokulturális faktorokat is figyelembe kellett, hogy vegyen, úgy mint:

– alkalmazkodási képesség,

– innovációs képesség,

– krízisellenállóság

– önerősödés,

– belső források felkutatása és igénybevétele.

Az 1980-as évek elejére bebizonyosodott, hogy a kívülről meghatározott centrális jellegű fejlesztések nem váltak életképessé, amelynek alternatívája az önerős fejlődés lett. A mennyiségi tervszámok teljesítéséhez nyújtott financiális támogatások fokozatosan terüket vesztették, és előtérbe került a régiók saját forrásának bázisára és tenni akarására épített regionálpolitika, amely fő feladatának az információ-szolgáltatást, a know-how közvetítést, tanácsadást tekintette.

A regionálpolitika általános céljaként megfogalmazódott egy olyan dinamikus termékstruktúra létrejöttének támogatása, amely a belső kapcsolatok hálózatával rendelkező régió jellegének leginkább megfelel. Így a szociális és technikai innovációk által a konjunkturális és strukturális alkalmazkodás a hátrányos helyzetű régiók számára elérhetőnek tűnt. (K. Bayer, 1987)

Érthető módon a perifériák strukturális deficitje és alacsony innovációs képessége a regionálpolitikai viták kereszttüzébe emelte a belső regionális források és potenciálok aktivizálásának kérdését. A külső intézkedések visszaszorulása, a „segítség önmagad megsegítése céljából” elve jól jelzi a regionálpolitika paradigmaváltását Ausztriában az 1980-as évek elején.

Az ÖROK szervezésével létrejött 1981-ben az első osztrák területrendezési koncepció. A területrendezési koncepció egy össztársadalmi síkon vett keretterv, amely a kitűzött célok megvalósítását segítő résztervek számára eszmei vezérfonalként szolgált. Tartalmazta a szövetségi állam területfejlesztés és tervezés irányában elvárható cselekedeteit, és figyelembe vette ezek kisugárzásait a régiótervezési, régiópolitikai és térhatású intézkedésekre.

Fontos kihangsúlyozni, hogy az 1981-es koncepció az érintettek véleményének meghallgatásával készült, így tartalmazta a szövetségi állam, a tartományok és a települések közösen elhatározott lépéseit, valamint a hátrányos helyzetű régiók megsegítését célzó akcióprogramokra vonatkozó megállapodásokat a szövetségi állam és a tartományok között.

A koncepció azonban még jellegzetesen állami szemléletmódot tükrözött. A szűkülő nyersanyagforrások és a környezet megóvásának sürgőssége nem kapott elég figyelmet. Azonban az 1970-es évek végéig felhalmozódott ismeretanyagot felhasználva már megfogalmazódhatott a regionálpolitika célja és feladata, melynek eredményeként Ausztriában elkezdődhetett a hátrányos helyzetű térségek tudományos, módszertani alapokon nyugvó, társadalmi konszenzust igénylő fejlesztése (ÖROK, 1989).

Az 1980-as évtizedet az iránymutató fejlesztési koncepció és a megtett erőfeszítések ellenére is több súlyos regionális probléma jellemezte.

A tradicionális agrártérségekben tovább folytatódott a lakosság eróziós folyamata (kivéve az agrártérségek centrumainak vonzáskörzeteit). Ez a folyamat Kelet-Ausztriát (Alsó-Ausztria, Burgenland) sújtotta leginkább. Érdekes módon az egy főre jutó gazdasági teljesítményben ugyanakkor a foglalkoztatottság visszaesése ellenére ezeken a területeken alig érezhető változás, sőt az ingázás által a lakosság javított is a helyzetén (ÖROK, 1991).

A meghozott intézkedések ellenére a tradicionális osztrák nehézipar tovább gyengélkedett (különösen erős visszaesés volt tapasztalható Felső-Steiermarkban).

A nagytérségi agglomerációk (Bécs, Graz, Linz) visszaeső ipari tevékenységgel jellemezhetőek, azonban a szolgáltató szektor és a dinamikus iparágak tudtak annyi új munkahelyet kínálni, hogy ezek ellensúlyozhatták a tradicionális nagyipar leépítéseit.

Nyugat-Ausztriát a kedvező gazdasági eredmények ellenére hátráltatta a fejlődésben, hogy központi térségeiben (Salzburg, Innsbruck) és különálló idegenforgalmi centrumaiban a lakosság és a gazdaság túl gyorsan növekedett, így a területrendezési kérdések előtérbe kerültek.

Az osztrák regionálpolitikában újabb fontos lépés volt az 1991-ben elkészült területrendezési koncepció, amelyet az 1981. évihez hasonlóan szintén az ÖROK szervezett, szerkesztett. Ebben meghatározták a területrendezés egységes alapjait, konkrét területekre vonatkozó célokat és intézkedéseket. A koncepció kiemeli a regionális gazdasági fejlesztések támogatásának szükségességét, módszerek és eszközök feladatspecifikus felsorolásával.

Az eltelt évtized (1981–1991) tapasztalatainak felhasználásával átdolgozták az 1981-es koncepciót, ennek következtében az 1991-es területrendezési koncepció a mai napig érvényes irányelveket tartalmaz a regionálpolitika számára.

Az 1991-es koncepció állásfoglalását a területrendezési és -fejlesztési tennivalókról leginkább megfogalmazott alapelvei világítják meg, melyek a következők:

1) A fizikai tér korlátozott rendelkezésre állásának figyelembevételével és az ökológiai rendszerösszefüggések felhasználásával törekedni kell a minél tartalmasabb társadalmi, gazdasági és kulturális fejlesztésre. Biztosítani kell valamennyi ember számára adott lehetőségeken belül a szabad választást, függetlenül annak szociális helyzetétől, eltérő tradicionális kultúrájától és területspecifikus életmintájától.

2) A társadalmi, gazdasági tevékenység korlátait le kell építeni, illetve az elszenvedett hiányokért kompenzálni kell az érintetteket. Hátrányos régiók esetén nagy súlyt kell helyezni a szolidáris támogatásokra.

3) A szükségletek kielégítésének feltételeit és intézményeit biztosítani kell a társadalmi fejlődés érdekében.

4) A vállalkozások számára megfelelő gazdálkodási klímát kell biztosítani, hogy a régióbeli igényeket hatékony, korszerű módszerekkel és mérsékelt áron ki tudják elégíteni. A nem piaci igényeket, vagy a piaci szféra által hatékonyan ki nem elégíthető igényeket a társadalmi csoportok összefogásával, valamint a köztulajdonlás szellemében kell kielégíteni.

5) A társadalmi fejlődés megköveteli az egyének, csoportok, szervezetek, vállalatok felelősségvállalását és közteherviselését.

A területfejlesztés jelenlegi alkotmányjogi helyzete Ausztriában

Az osztrák szövetségi alkotmány csak kevés olyan normát tartalmaz, amely kimondottan térségrendezésre és területfejlesztésre irányul. Éppen ezért a regionális fejlesztésre irányuló jogviszony a szövetségi alkotmányjog összrendszeréből vezethető le.

A szövetségi területrendezési törvény hiánya, a regionális gazdaságtan egyre szélesedő kutatási területe és eredménye, valamint az említett problémák megléte szükségessé tették az államrendszerhez és a társadalmi-gazdasági viszonyokhoz alkalmazkodó területfejlesztési és -rendezési irányelvek közmegegyezésen alapuló koncepcióba foglalását és egy koordináló intézmény létrehozását.

A koncepció-megfogalmazásokat az 1981. és az 1991. évi osztrák területrendezési és -fejlesztési koncepció tartalmazta, míg a koordináló intézmény szerepét az ÖROK látta és látja el.

Az osztrák szövetségi állam (továbbiakban: szövetség), a tartományok és a helyi önkormányzatok (továbbiakban: önkormányzatok) alkotmányból levezethető, területrendezésre vonatkozó munkamegosztásának jellegzetessége, hogy valamennyi területi testület térreleváns terveket készíthet és térhatású intézkedéseket hozhat. Az olyan összefonódó és komplex témaköröknél, mint a területrendezés és a regionális politika, a kölcsönös egyetértésnek és messzemenő kooperációnak kell megnyilvánulnia.

Az ÖROK a területfejlesztés koncepciójának kidolgozója, elfogadtatója és megvalósításának tevékeny részese.

Annak érdekében, hogy világosabban lássuk a koncepcióalkotás összetettségét és az ÖROK érdemi feladatát az osztrák területfejlesztési politikában, tekintsük át a különböző területi szintek (szövetség, tartományok, önkormányzatok) területfejlesztési kompetenciáit alkotmányozási, törvényhozási és végrehajtási szempontokból.

Szövetség: Az osztrák szövetségi alkotmány nem tartalmaz kimondottan állami cél- és feladatmeghatározást a területrendezésre és -fejlesztésre. A 15. 1. cikkelye általános hatáskört ruház a tartományokra, egy sor egyéb cikkekben ugyanakkor részletesen és összetetten rendelkezik a tartományok szövetséghez való viszonyáról (pl. a közigazgatási ügyek, benne közvetetten megtalálható a területrendezés és -fejlesztés egyes kérdései). Ennek a sajátos viszonynak a magyarázata az, hogy a területfejlesztés reszortja nem szerepel a szövetség kompetencia-felosztásában (szövetségi kompetencia például a vasútépítés, bányászat, vízrendészet). A szövetség természetesen végez területfejlesztéssel összefüggő tevékenységet, de az erre vonatkozó hatáskör a közigazgatási ügyek szabályozási jogosultságából vezethető le.

Tartományok: Az alkotmány 15. cikkelye értelmében a tágabb értelemben vett területrendezés és -fejlesztés a tartományok önálló hatáskörében marad, ugyanis a szövetségi kompetencia-felosztás által még közvetve sem érintett, de területfejlesztés szempontjából fontossággal bíró kérdések az általános alkotmányi klauza szerint a tartományi törvényhozást és végrehajtást illeti. Ez a fel nem osztott, „maradék” kompetencia elviekben az alkotmány kihirdetése után azonnal megadta a lehetőséget a tartományok részére, hogy a térhatású terveiket területrendezési törvényben szabályozzák. A tartományi szintű tervezés (és rendezés) valójában az 1962-es szövetségi kiegészítő törvényben lett megfogalmazva az osztrák alkotmányban először. Így a helyi (önkormányzati) tervezésre, és ezen keresztül az önkormányzatok feletti (tartományi) tervezésre és rendezésre az alkotmányossági keret előállott.

Az újabb tartományi törvényekben e kedvező tendencia figyelhető meg (a megváltozott társadalmi-gazdasági-ökológiai viszonyokhoz igazodva): az általános elvek a csupán területkihasználó rendezésről egyre inkább átcsúsznak az átfogó területfejlesztési tervek felé.

A leírtakon túl az állam és a tartományi területi testületek a magángazdaság jogi keretein belül egyéb térkihatású aktusokat is hozhatnak.

A tartományi törvények alapul szolgálnak a tartományi tervezés számára. A tartományi tervezés elsősorban térségrendezési és -fejlesztési programokat takar. Ezek a fejlesztési programok az egész tartományt érinthetik (tartományi fejlesztési programok) vagy csak résztartományokat (regionális, zónás, vagy ágazati fejlesztési programok). A fejlesztési programokat a tartományok legtöbbször rendeletként adják ki, de a terveket előzetesen jóvá kell hagyatni az érintett önkormányzatokkal, érdekképviseletekkel, egyes tartományokban tanácsadó testületekkel.

A fejlesztési programoknak tartalmazniuk kell a szociális, gazdasági és kulturális célokat, valamint a felhasználható eszközöket, szükséges intézkedéseket.

A regionális fejlesztési programok egyre inkább az érintettek közvetlen bevonásával készülnek („alulról való tervezés”), ahol az együttműködés módja tartományonként eltérő módon van szabályozva. Alsó-Ausztriában Steiermarkban és Tirolban a regionális fejlesztési programok jellegzetessége az, hogy regionális tanácsadó szervezetek lettek felállítva a tervezés támogatására. Ezekben a tanácsadó szervezetekben az önkormányzatok, az érdekképviseletek és a szakértők vannak jelen.

Önkormányzatok: más néven „települések az osztrák szövetségi alkotmányban úgy szerepelnek, mint igazgatási autonómiával felruházott területi egységek és autonóm gazdasági egységek. Az önkormányzat rendelkezik saját működési területtel, mely minden olyan ügyet magában foglal, amely kizárólagosan vagy elsődlegesen érinti az önkormányzattá szerveződött települések érdekeit. Az osztrák állami-közigazgatási elmélet ezt a formulát úgy tekinti, mint a szubszidiaritás elvének alkalmazását.”⁴

A már említett 1962. évi alkotmánymódosítás tette lehetővé a helyi tervezést. A törvényi megfogalmazás szerint tehát a helyi tervezés az önkormányzatok feladata a saját hatásterületükön belül, azonban a helyi fejlesztési programok és a területfelhasználási tervek alapvetően tartományi engedélyezésre szorulnak. (Ebben a fejezetben felhasznált forrás az említetten kívül: ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993)

A területfejlesztés céljára felhasznált főbb eszközök
mint támogatási formák és ideológiájuk

A következőkben felsorolásra kerülnek azok a főbb támogatási formák, amelyek az osztrák területfejlesztési politika jól definiálható eszközeinek tekinthetőek. A vizsgált időszak 1990–1992. Ebben az időszakban az 1991-es új koncepció iránymutatásai, célkitűzései már részben figyelembe lettek véve.

A támogatási formák ideológiája általánosságban a depressziós ipari körzetek modernizációját, a kisipari–kézműipari körzetek innováció általi élénkítését és a perifériás körzetek felzárkóztatását tartalmazza.

Elmélyült összehasonlításokra, elemzésekre tartalmi és terjedelmi okok miatt nem kerül ugyan sor, de a nagyságrendek szemléltetése érdekében az alábbi adatok felsorolása nagy jelentőséggel bír:

– Ausztria foglalkoztatottjainak száma 1990-ben 3 327 500 fő;

– a regisztrált munkanélküliek száma Ausztriában 1990-ben: 165 795 fő;

– Ausztria GDP értéke 1990-ben 1760,5 md. ATS.⁵

A támogatási formák felosztása két szempont alapján lehetséges:

– vállalkozás-támogatások regionálpolitikai célkitűzésekkel;

– Szektorális vállalkozás-támogatások regionálpolitikai célkitűzések nélkül (azonban a területi–gazdasági kapcsolatrendszerek összetettségét figyelembe véve ezeknek a támogatásoknak is van közvetett, ugyanakkor nehezen mérhető hatása a területi folyamatokra).

Vállalkozás-támogatások regionálpolitikai célkitűzésekkel

a) Támogatási program az önerős regionális fejlődésért

A szövetségi kancellári hivatal projekttámogatási programja, amely az önerős regionális fejlődést hivatott támogatni elsősorban a perifériás körzetben. 1990. januári kezdet óta a súlypont az innovációk financiális támogatásáról fokozatosan áthelyeződött a tanácsadói szolgáltatások finanszírozására. Ez a támogatási forma 1990–1992-ben 12,2 mill. ATS hozzájárulással 25,3 mill. ATS-nyi szolgáltatási igénybevételt tett lehetővé, az érintett projektek száma 59.⁶

b) Szövetségi–tartományi regionális támogatási akció

Az 1980-as évek elején alapított akció első szakasza („100 000 S-akciók”) 1989 végén lezárult. A második szakasz („200.000 S-akciók”, illetve „Regionális innovációs prémium”) az 1990-es évek elején kezdődött el.

A program célja az elöregedett ipari területek gazdasági megújulásának támogatása és a periférikus területek gazdasági növekedésének elősegítése. Az akció pénzügyi terheit a szövetség és a tartományok 50–50%-ban viselték.

Az akció 1990–1992 között 663,3 mill. ATS hozzáárulással 7791 milliónyi invesztációt tett lehetővé 180 projekt megvalósításánál.⁷

c) ERP–regionális program

Az ipari és kézműipari szektor támogatására 1989–1992 júniusa között 10980 mill. ATS kedvezményes hitelkeret állt rendelkezésre, melyből 2325 mill. ATS kimondottan regionálpolitikai célokat szolgált a depressziós ipari körzetekben és a perifériás térségekben. Ez az összeg 8429 milliónyi invesztíciót helyezett kilátásba.⁸

Szektorális vállalkozás-támogatások regionálpolitikai célkitűzések nélkül

a) ERP – ipari támogatás

Az alap célkitűzése a technológiai és innovációs tervek támogatása, a regionálpolitikai célkitűzések elérésének, valamint az osztrák vállalkozások internacionalizálásának az elősegítése. A kedvezményes hitelkeret 1989–1990 júniusa között 12 480 mill. ATS-el segítette az ipar, az erdő- és mezőgazdaság, a turizmus és a közlekedés alkalmazkodását a megváltozott gazdasági körülményekhez.⁹

b) Innovációs és technológia-alap

Az alapot 1988-ban hozták létre a kutatás-fejlesztés támogatására, a piacra lépés megkönnyítésére, a technológiai innovációk alkalmazásának meggyorsítására. Elsősorban a kézműipari–kisipari gazdaság fejlődését hivatott segíteni. Bevétele az állami vállalatok értékesítéséből származik. Az alap évente átlag 600 mill. ATS-sel rendelkezik, így 1988–1991-ben 318 projektet támogattak 1180 mill. ATS-nyi forrásból.¹⁰

c) A munkaügyi és szociális szövetségi minisztérium vállalati támogatásai

Az osztrák munkaerőpiacon élesedő feszültség az 1990-es évek elejére szükségessé tette az aktív és hatékony munkaerő-politikai koncepció kidolgozását (a munkanélküliségi arány 1980-ban 1,9% volt, míg 1991-ben 5,8%-ra emelkedett).¹¹ Ezek a támogatások értelemszerűen a meglévő munkahelyek biztosítását, valamint új munkahelyek létesítését célozták a magas munkanélküliségi rátával sújtott területeken. A támogatási forma kedvezményes hitel, kamathozzájárulás, költségtérítés és garanciaátvállalás. 1990–1992 júniusa között a támogatások 2318 millió ATS-t tettek ki és ez 52 502 munkahely megtartását, vagy létrehozását tette lehetővé.¹²

d) A szövetségi gazdasági minisztérium topakciói

Az akció az ipari–kisipari fejlesztéseket és az innovációs projekteket támogatja az osztrák gazdaság rugalmassá tétele érdekében, kedvezményes hitelek formájában.

1990–1991-ben ebben a formában összesen 114 projektet támogattak 3100 mill. kedvezményes hitel formájában. Ez 7298 mill. ATS projektvolument eredményezett.¹³

e) Kisipari, kézműipari támogatás

A támogatás négy fő részre tagolható:

– kisipari, kézműipari struktúra javítása,

– fiatal vállalkozók támogatása,

– kisüzemi hitelakciók,

– turizmustámogatás.

A támogatási forma vissza nem térítendő hozzájárulás és kedvezményes hitel. Az 1990–1992 közötti időszakban turizmus esetében 1990–1991-ben a keret 11 197 mill. ATS-sel rendelkezett, és ez 27 171 támogatási aktust jelentett.¹⁴

f) Agrártámogatás

A támogatás a mezőgazdaság modernizálását célozta, ezen belül elsődleges szerepet kapott az infrastrukturális és innovációs fejlesztés, a termékstruktúra javítása az állattenyésztésben és a növénytermesztésben, valamint a szociálpolitikai intézkedések. Kedvezményes hitel formájában 8875 mill. ATS állt rendelkezésre, amely 14 846 mill-nyi saját költséghez jelentett hozzájárulást.¹⁵

A fejezetben felsorolt adatok figyelembevételével a levonható legfontosabb következtetések egyike, hogy a vizsgált időszakban évenként a regionálpolitikai célokat szolgáló források volumene az osztrák éves GDP 1%-hoz közeli értéket mutat. Ez pedig megerősíti azt az általános megállapítást, hogy egy hatékony területfejlesztési politikához (Ausztria az elmúlt évek tapasztalata szerint ebbe a kategóriába sorolható) a nemzeti össztermék közel 1%-át kitevő forrásra van szükség.

Piacgazdaság és az önerős területfejlesztési politika
viszonya

Az önerőre épülő területfejlesztési politika (eigenständige Regionalentwicklung) az elmúlt években a területi problémák kezelésében komoly eredményeket ért el Ausztriában. Ebben a fejezetben Scheer nyomán (G. Scheer, 1993) vázlatosan bemutatásra kerül az önerős területfejlesztés nélkülözhetetlen intézménye, a fejlesztési (tanácsadói) szervezet, amely működése során egyre inkább piaci viszonyokkal találkozik.

Az önerős regionális fejlődés koncepciója csak úgy valósítható meg, ha megfelelő „szoft” támogatási struktúrák is léteznek. A szoft támogatási struktúrák (más megfogalmazásban fejlesztési szervezetek vagy tanácsadók) széles körű tevékenységet végeznek; információkat és know-how-kat közvetítenek, folyamatokat koordinálnak stb. Ezek a szervezetek híd-funkciókat látnak el a régiókban, illetve a különböző területi szintek között.

Az osztrák viszonyokból kiindulva felrajzolható egy ún. erőháromszög (1. ábra), amelyekben a fejlesztési szervezetek működnek.

A fejlesztési szervezetek nagy része közel áll a lokális önsegélyező kezdeményezések sarkához. Korlátozott hatósugárral működnek és lazán szerveződnek a közhasznú egyesülések bázisaira. Eszközrendszerük korlátozott, és nincs főhivatású személyzetük.

 

1. ábra

Az állami sarokhoz közel lényegében az állami fejlesztési szervezetek taláIhatók. Ezeket leginkább a szövetség, a tartományok és a régiók állítják fel és működtetik közösen (ilyen például a Tartományi Gazdaságtámogatási Társaság). Ezek a társaságok gyakran a területi testületek tulajdonában vannak tőketársaságként, vagy alapítványként működnek. Tevékenységüket, döntési szabadságukat meghatározza a hatalmi függőségi viszonyuk. Éppen ezért bürokratikusak, konfliktuskerülők, és hajlanak a kliensek szegmentálására.

A piaci sarok közelében csak kevés szervezet működik, hiszen túl nagy a rizikó, a kialakulatlan (területfejlesztési) piac nehezen dolgozható meg és túl kevés a kecsegtető üzlet. Csak olyan szektorális súlypontokban fejlődött ki az utóbbi években egy piaci „boom”, mint a turisztika, térségtervezés vagy közösségi tanácsadás.

Minőségi továbblépést jelent a középszintű szervezetek létrejötte, hiszen a fenti struktúrák egyike sem képes az önerős regionális fejlődés számára megfelelő támogatást nyújtani. Ekkor az erőháromszög struktúrája módosul (2. ábra).

 

2. ábra

Egy ilyen középszintű szervezet, mely helyi kezdeményezésekből kiindulva (ez történt az ÖAR¹⁶ esetében az 1980-as évek elején) állami támogatással középszintű szervezetté fejlődik az állam és az önkezdeményezés erőpólusa között, kétségtelenül biztosíthatja annak a szolgáltatásnak egy részét, melyet az önerős regionális fejlesztés igényel. Ez azonban erős függőségen alapul, mégpedig a direkt forrást biztosító állam irányából. A helyi kezdeményezések és az állami közigazgatás között kifeszülő erőtér leszűkíti ezeknek a középszintű szervezeteknek a mozgásterét.

Kedvező megoldásnak tűnik a piaci irányba történő elmozdulás (3. ábra).

 

3. ábra

A legfontosabb változás az, hogy ekkor a fejlesztési szervezetet már nem társaságjogi vagy kvázi társaságjogi beavatkozások irányítják (a megszűnt közvetlen források egyben a közvetlen hatalmi jogkört is lényegesen lazították). Így kialakul a fejlesztési szervezetek és a lokális, regionális, nemzeti ügyfelek között a szerződéses viszony. Egy szervezet, amely az erőháromszögben a piaci irányban mozdul el (itt az ÖAR Regionális Tanácsadót lehet példaként említeni, mely 1990-ben jött létre), már nem közvetlen állami megbízást teljesít. A fejlesztési szervezet tanácsadói tevékenységének finanszírozása sem állami szubvenciók formájában történik. A megrendelő (projektfelelős) a megbízások kiadásánál már a kért tanácsok piacosodó költségeit is figyelembe veszi. A költségek egy részét saját forrásból kell fedeznie, míg a másik részére nyilvános támogatási forrásokból szerezhet fedezetet (például az önerős regionális fejlesztésért létrehozott támogatási programból). Az így alakuló megbízói–megbízotti szerződéses viszony feltételezi a szolgáltatásnyújtók folyamatos minőségjavítását és valós teljesítményre szabott árkalkulálását, hiszen a piaci viszonyok közelsége megteremtette a fejlesztési szervezetek profiton alapuló működésének feltételét, ami egyet jelent számuk folyamatos gyarapodásával.

A megrendelő viszont saját forrásának kockázataként rákényszerül nemcsak a tanácsadók és a tanácsok megfelelő megválasztására, hanem a vásárolt szolgáltatások hatékony felhasználására is.

A piaci viszonyokat is tükröző, időben rendelt és kölcsönös érdekeken nyugvó tanácsadás nagyobb motivációval bír, mint egy ingyenes, de végső soron nem megrendelt állami fejlesztési segítség – olvasható ki az osztrák önerős regionális fejlesztés néhány éves múltra visszatekintő gyakorlatából.

Jegyzetek

1

Modellbearbeitung–Burgenland, 1994. 14.

2

Statistische Nachrichten, 1993/11. 948.

3

A neoklasszikus elmélet szerint a regionális diszparitások csak átmenetiek, és a piac működése ezeket kiegyenlíti.

4

Az Európa Tanács állásfoglalása a szubszidiaritás elvéről. Magyar Közigazgatás. 1994. jún.–júl. 359–360.

5

Regionalindikatoren für Österreich, Statistische Nachrichten, 1993/11. 946–952.

6

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 95.

7

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 96.

8

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 96.

9

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 97.

10

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 99.

11

Statisztikai Szemle, 1994. december, 932.

12

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 100.

13

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 100.

14

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 102–103.

15

ÖROK, Siebenter Raumordnungsbericht, 1993. 106.

16

ÖAR= Österreichische Arbeitsgemeinschaft für eigenständige Regionalentwicklung (Osztrák Munkaszövetség az Önerős Regionális Fejlesztésért). Az ÖAR Ausztria egyik legismertebb regionális tanácsadó intézményévé nőtte ki magát az 1990-es évekre.

KELEMEN: Politik der Regionalentwicklung in Österreich

In einem Abschnitt seiner Dissertation gibt der Autor einen kurzen Überblick zur österreichischen Politik der Regionalentwicklung. Im Ergebnis von Aufbau und Neuaufbau nach dem zweiten Weltkrieg kam es zu bedeutenden Differenzen bezüglich Entwicklungsniveau einzelner Landesteile Österreichs, weshalb der Fortschritt in den zurückgebliebenen Gebieten sich zu einer der wichtigsten Aufgaben in österreichischen Regionalplänen gestaltete. Bereits in den 60er Jahren machte sich die Notwendigkeit der Koordinierung der Regionalentwicklung bemerkbar und 1970 gab die österreichische Regierung die Richtlinien ihrer Politik zur Förderung der Regionen bekannt. Im Zeichen jener konzentrierte sich die österreichische Regionalpolitik bis Mitte der 70er Jahre auf die Gebiete der Provinz – in erster Linie eine Modernisierung der Produktionsstruktur der Landwirtschaft, die Lösung von Beschäftigungsproblemen frei werdender Arbeitskräfte anstrebend. Von ebensolcher Bedeutung aber war auch die Verbesserung der Lebensverhältnisse und das Verhindern des Abwanderns der Bevölkerung aus den zurückgebliebenen Regionen.

Zu Beginn der 80er Jahre dann hat sich herauskristallisiert, dass die extern festgelegten Entwicklungen zentralen Charakters keine Lösung darstellen, d.h. der Fortschritt aus eigener Kraft ist die Alternative. Die neueren Vorstellungen sind in den Konzeptionen für Gebietsplanung und Gebietsentwicklung von 1981 bzw. 1991 enthalten, während ÖROK (Österreichische Raumordnungskonferenz), die Aufgaben der koordinierenden Institution versieht. Der Autor verschafft einen Überblick betreffs der Kompetenzen der Gebietsentwicklung auf verschiedensten Regionalebenen (Land, Bundesland, Selbstverwaltung) in Bezug auf Gesichtspunkte der Verfassung, Gesetzgebung und Realisierung. Darüber hinaus geht er auf jene hauptsächlichen Subventionsformen ein, die als Mittel der österreichischen Politik der Gebietsentwicklung angesehen werden können.

  

A szerző 1993. január–május között az Europa Institut Budapest ösztöndíjasa volt. Jelen dolgozat „A hazai területfejlődési folyamatok és a területfejlesztési gazdaságpolitika” c. disszertáció fejezete.