Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 11:45–52.
HORST HASELSTEINER
Anmerkungen zum Gestaltungsprinzip Föderalismus
Neben der demokratischen Partizipation, dem Wunsch nach sozialer Emanzipation, der Sehnsucht nach Frieden und Gerechtigkeit ist in jüngster Zeit erneut der Föderalismus in den Mittelpunkt der allgemeinen Aufmerksamkeit und der öffentlichen Diskussion gerückt – in Österreich selbst, in Mitteleuropa und weit über die Grenzen Mitteleuropas hinaus. Im Sinne der Mitgestaltung des öffentlichen und des gesellschaftlichen Lebens, im Interesse des Ausgleichs zwischen dem Einzelnen und der Gemeinschaft und mit Rücksicht auf die ausgewogene Regelung des Verhältnisses zwischen Teilen und Ganzem wird der Gestaltungsgrundsatz Föderalismus bemüht. Die folgende Darlegung soll kurz auf Wesen und Ideengeschichte des Föderalismus eingehen.
Ein Definitionsversuch und zwei Vorbemerkungen seien gleich an die Spitze gestellt:
Der Föderalismus kann als innerstaatliches, überstaatliches und gesamtgesellschaftliches Gestaltungsprinzip bezeichnet werden, das der Regelung und dem Ausgleich der Beziehungen zwischen Teilbereichen und dem Ganzen der Gesellschaft dient.
– Föderalismus ist ein vielgestaltiger Begriff und ein komplexes Phänomen, das sich insbesondere im 19. und 20. Jahrhundert in mehreren Varianten präsentierte.
– Es gab und es gibt bis heute keine einheitliche Theorie, keine übereinstimmende Auffassung über das Wesen des Föderalismus, das allen Spielarten gerecht wird und von allen akzeptiert wird.
Versuchen wir zunächst, uns mit der vielgliedrigen Gestalt des Föderalismus zu beschäftigen. Drei Erscheinungsformen sind nach föderativen Prinzipien eingerichtet:
1. Der öffentlich-rechtliche, innere staatliche Bereich. Hier steht die Frage im Mittelpunkt, ob das jeweilige Staatswesen – meist national, regional oder konfessionell mehrschichtig zusammengesetzt – nach den Richtlinien des Föderalismus gegliedert ist. Dieser Staat ist als Bundesstaat zu bezeichnen. Um diesen Bundesstaat von dem im Punkt 2 genannten Staatenbund zu unterscheiden, seien einige Merkmale des bundesstaatlichen Aufbaus angeführt:
– Beim Bundesstaat kann man von einer geteilten Souveränität zwischen Oberstaat und Gliedstaaten sprechen. Die Zuständigkeit zwischen dem Bundesstaat und den Gliedstaaten ist so aufgeteilt, dass ein wechselseitiges Abhängigkeitsverhältnis besteht, sie ergänzen einander komplementär. Der schweizerische Verfassungsrechtler Usteri hat dies sehr klar ausgedrückt: „Der komplexe Aufbau eines föderalistischen Staates, eines Bundesstaates impliziert ... das Vorhandensein eines materiell beschränkten, ergänzungsbedürftigen Gesamtrechtssystems und mehrerer materiell beschränkter, komplementärer Teilrechtssysteme.“
– Der einzelne Bürger kann mit der Zentralregierung und mit deren Behörden in direkten Kontakt treten. Eine Vermittlung der jeweils regional zuständigen Gliedstaaten ist dafür nicht erforderlich.
– Beim Bundesstaat gibt es eine gemeinsame Bundesregierung als oberste Exekutive, die auch die völkerrechtliche Vertretungsbefugnis nach außen wahrnimmt.
2. Die zweite Spielart ist der Föderalismus im internationalen, im überstaatlichen Bereich. Die Zusammenfassung über die vorgegebenen Staatsgrenzen hinaus kann in der Form des Staatenbundes, der Konföderation erfolgen. Im 20. Jahrhundert ist als zusätzliche Möglichkeit die nach föderativen Prinzipien angelegte Zusammenarbeit in den internationalen Organisationen (Völkerbund, Vereinte Nationen, Europäische Gemeinschaft etc.) zu erwähnen.
Auch beim Staatenbund seien drei Wesensmerkmale angeführt, die ihn vom Bundesstaat abgrenzen:
– Die Gliedstaaten genießen die volle völkerrechtliche Souveränität.
– Es gibt keinen direkten, unmittelbaren Kontakt der einzelnen Bürger der Teilstaaten mit den Zentralstellen des Staatenbundes.
– Gemeinsame Organe des Bundes sind wohl vorhanden – formal aber keine gemeinsame Bundesregierung.
3. Schließlich können alle menschlichen, gesellschaftlichen Vereinigungen – abgesehen von den in den ersten beiden Punkten genannten öffentlich-rechtlichen und international völkerrechtlichen Erscheinungsformen – nach föderativen Gliederungsprinzipien eingerichtet sein (Parteien, Verbände, Genossenschaften, Vereine etc.).
Es kann daher vom Föderalismus als nationalem, als internationalem und auch als gesellschaftlichem Ordnungsprinzip gesprochen werden. Auf das Objekt des Föderalismus rückbezogen bedeutet dies, dass es um den Staat, um die Staaten im Plural und um die Gesamtgesellschaft geht.
Nach diesem Überblick über die Erscheinungsformen des Föderalismus sei ein kurzer Einblick in die Ideengeschichte angeschlossen.
Einer der frühen Theoretiker des Föderalismus war der Jurist und Stadtsyndikus der ostfriesischen Stadt Emden Johannes Althusius/Althaus (1557–1638). Ausgangspunkt für seine naturrechtlichen und staatsphilosophischen Überlegungen und seine umfassende Gesellschaftslehre waren der calvinische Determinismus, die Idee der Volkssouveränität und die Vorstellung von der genossenschaftlichen Durchgliederung des Staates von unten nach oben. Mit dieser Konzeption im Zusammenhang stehen seine Ansichten über die Bedeutung der Gemeindeverwaltung und des Widerstandsrechtes. Diese Prinzipien fasste er in seinem 1603 erschienenen Hauptwerk „Politica metodice digesta atque exemplis sacris et profanis illustrata“ zusammen.
Seine Ansichten richteten sich gegen den sehr weitgehenden staatlichen Souveränitätsbegriff des französischen Staatsrechtlers Jean Bodin (1530–1596). Bodin vertrat die Unabhängigkeit der staatlichen Autorität – und damit der absolutistischen Zentralgewalt – von ständischen bzw. äußeren Bindungen. Bei diesen abzulehnenden Beeinflussungen von außen dachte der Franzose Bodin in erster Linie an Kaiser und Papst. Diese Auffassung von Bodin wurde dann vom Briten Thomas Hobbes (1588–1679) in seinem „Leviathan“ 1651 noch übersteigert. Der Staat tritt bei ihm in der Person des absoluten Herrschers als reale Überperson mit absoluter Souveränität und Gewalt auf. Nach Hobbes Auffassung gab es keine Beschränkung der monarchischen Macht, somit keine föderalistische Aufgliederung und keine Gewaltenteilung.
Es ist bekannt, dass im 17., 18., 19. und 20. Jahrhundert die Tendenz zum zentralen Machtstaat sich als das stärkere Element erwies, stärker jedenfalls als ständischer Konstitutionalismus und föderalistischer Regionalismus. Hier genügt der Hinweis auf die Blüte des Absolutismus, des aufgeklärten Absolutismus und schließlich auf den im 19. Jahrhundert einsetzenden Siegeszug der nationalstaatlichen Einigung in Italien und in Deutschland, auf das Streben nach nationaler Selbstbestimmung und Unabhängigkeit der kleinen Völker gegenüber den multinationalen Großreichen der Donaumonarchie und des Osmanischen Reiches.
Dennoch sind auch im 19. Jahrhundert konkrete Ansätze zur Verbreitung des föderativen Gedankens nicht zu übersehen. Zu erwähnen sind Alexis de Tocqueville, Constantin Frantz, Pierre Joseph Proudhon und Otto von Gierke.
In den Jahren 1831 und 1832 bereiste im Auftrag der französischen Regierung der Gerichtsassessor Alexis Clérel Graf de Tocqueville (1805–1859) Amerika, um den dortigen Strafvollzug zu studieren. Tocqueville wandte aber in erster Linie dem amerikanischen Regierungssystem, der amerikanischen Demokratie und dem amerikanischen föderalen Staatsaufbau sein Hauptaugenmerk zu. Durch seine mehrbändige Publikation: „De la démocratie en Amérique“ 1839/1840 wurde in Europa der Begriff Föderalismus wieder bekannt und gleichzeitig das Interesse für den Föderalismus geweckt. Die zahlreichen Übersetzungen seines Werkes in die meisten europäischen Sprachen (unter anderem bereits in den vierzier Jahren des 19. Jahrhunderts ins Ungarische) geben ein beredtes Zeichen dafür.
Von ideologisch und weltanschaulich verschiedenen Ausgangspositionen gingen die beiden im Folgenden kurz geschilderten Exponenten eines umfassenden Föderalismus an die Frage des Föderalismus heran.
Der deutsche konservative politische Schriftsteller Constantin Frantz (1817– 1891) vertrat gegen die von Otto von Bismarck verwirklichte kleindeutsche Lösung (ohne Österreich) das Konzept eines mitteleuropäischen föderativen Staatenbundes unter der Führung des Hauses Habsburg, somit eine föderalistische großdeutsche Lösung. 1879 publizierte er sein Buch: „Der Föderalismus als das leitende Prinzip für die soziale, staatliche und internationale Organisation unter besonderer Bezugnahme auf Deutschland“.
Für Frantz ist der Föderalismus ein auf dem Naturrecht und auf dem Subsidiaritätsprinzip beruhender gesamtgesellschaftlicher Gestaltungsgrundsatz. Er erstreckt sich daher nicht nur auf den juridischen bzw. staats- und völkerrechtlichen Bereich. Bezeichnend für seine Auffassung eines integralen Föderalismus ist folgende Formulierung: „Der Föderalismus ist das Prinzip der Vergesellschaftung schlechthin, von den kleinsten Gruppen zur größten fortschreitend. Vom Ehe- und Freundschaftsbund zum Völkerbund.“ Frantz legte ein starken Wandlungen und Brüchen unterworfenes und damit nicht widerspruchsfreies Konzept einer umfassenden Ideologie des Föderalismus vor. Er wurde zum „Lehrer des deutschen Föderalismus“, zum vielzitierten Propheten der föderalistischen Idee. Sein Einfluss ging dadurch über den unmittelbar deutschsprachigen Bereich weit hinaus. Seine föderalistischen Konzeptionen spielten aber auch bei der Neustrukturierung Deutschlands nach 1945 eine bedeutsame Rolle.
Der französische Sozialist und Theoretiker des Anarchismus Pierre Joseph Proudhon (1809–1865) vertrat in seinem 1863 – knapp vor seinem Tode – erschienenen Essay: „Du princip fédératif“ gleichfalls einen umfassenden Föderalismus.
Proudhon wollte diesen Föderalismus neben dem politischen und juridischen Bereich auch auf die Gesellschaft und vor allem auf die Wirtschaft angewendet wissen, denn seiner Ansicht nach war die radikale Begrenzung der Aufgaben des Staates die Grundvoraussetzung für die kollektive und individuelle Freiheit, vor allem aber für den Ausgleich der wirtschaftlichen und damit der sozialen Gegensätze. Seine starke Ablehnung des Zentralismus und des Staates im Allgemeinen, vor allem jenes des modernen Machtstaates des 19. Jahrhunderts mit seinen ausufernden Kompetenzen, ist nicht zu übersehen. Dies geht deutlich aus folgender Passage seines Essays hervor: „Die erste Ursache aller Unordnungen, die die Gesellschaft heimsuchen, der Unterdrückung der Bürger und des Verfalls der Nationen besteht in der einzigen und hierarchischen Zentralisation der öffentlichen Gewalten; es ist not, sobald wie möglich diesem ungeheuren Parasitismus ein Ende zu machen.“
Schließlich sei noch auf die Arbeiten des in Berlin, in Breslau und in Heidelberg tätigen Rechtshistorikers Otto von Gierke (1841–1921) verwiesen. In seinem vierbändigen Werk „Das deutsche Genossenschaftsrecht“, erschienen zwischen 1868 und 1913, in seinen Arbeiten über Johannes Althusius und in seinem Beitrag: „Das Wesen der menschlichen Verbände“, erschienen 1902, trug er in Deutschland, trug er in ganz Europa nicht unwesentlich zur modernen wissenschaftlichen und staatsrechtlichen Diskussion über den Föderalismus als Gestaltungsprinzip bei.
Zeichen und Erklärungsmuster für die Vielgestaltigkeit und die Multifunktionalität des Föderalismus ist eine Zusammenfassung der Zielsetzungen, unter denen föderative Gestaltungsprinzipien bis heute angewendet werden:
1. Sie dienen der Selbstbestimmung des Kleinraumes und der Kleingruppe gegenüber dem übergeordneten Ganzen.
2. Es geht – zumindest in der Theorie – um den Schutz vor der Allmacht des modernen Machtstaates, um die Frontstellung gegen Absolutismus und gegen überzogenen Zentralismus.
3. Der föderative Zusammenschluss bedeutet eine angestrebte Überlebenschance der kleineren Staaten, der kleineren Völker gegenüber einer Bedrohung durch die mächtigen Nachbarn.
4. Die Funktion des Föderalismus ist als Mittel zur Überwindung von nationalen, religiösen, wirtschaftlichen und sozialen Spannungen in vielschichtig zusammengesetzten Staaten zu sehen. Damit ist allerdings auch die Gefahr verbunden, dass regionale oder gruppenspezifische Sonderinteressen eine Eigendynamik bekommen können.
5. Schließlich wäre die Ausgleichsfunktion des Föderalismus zwischen Kleingruppen und Großverband, zwischen Teilregion und Oberstaat anzuführen.
Aus der Empirie ist bekannt, dass sich der Umsetzung von föderalen Vorstellungen zahlreiche Schwierigkeiten in den Weg gestellt haben. Zum Abschluss ist es daher berechtigt, eine demonstrative Aufzählung der Imponderabilien, mit denen das Gestaltungsprinzip Föderalismus konfrontiert war, anzuführen.
– Über Aufbau und innere Struktur der angestrebten föderalen Lösungen gab es erhebliche Meinungsunterschiede. Die zu Beginn festzustellende Zustimmung der Beteiligten verflog häufig bei der Erörterung von Detailfragen und machte einer Enttäuschung, ja Ablehnung der Pläne Platz.
– Ein Hauptziel der beteiligten Partner war die Durchsetzung der eigenen Interessen und die Absicherung der eigenen Position. Von der zunächst angestrebten gleichberechtigten Mitbestimmung spannte sich der Bogen über die Herrschaftspartizipation bis zum häufig unverhüllt geäußerten und vor allem für die anderen erkennbaren Drang zu dominieren, über die Vorherrschaft zur Hegemonie aufzusteigen.
– Es kam auch zu nach außen hin zunächst gar nicht so klar deklarierten, zu verdeckten Mentalreservationen einzelner potentieller Partner. Da diese Vorbehalte meist erst spät offen angemeldet wurden, war dann die Enttäuschung, ja die Verbitterung über den Misserfolg umso größer.
– Allgemein ist festzustellen, dass vielen Lösungsvorschlägen ein allumfassendes, sämtliche Problembereiche umschließendes Gesamtkonzept fehlte. Meist standen durchaus wesentliche Teilbereiche im Mittelpunkt der Überlegungen, wie z.B. wirtschaftliche, finanz- und handelspolitische Erwägungen bzw. die Minderheitenfrage, während oft die erwünschte Übereinstimmung im rechtlichen und vor allem im sozialen Bereich schwächer ausgeprägt war. Mit diesen ungleichgewichtigen Schwerpunktsetzungen fehlte aber den Konzepten die für eine allfällige Realisierung nötige Balance und Ausgewogenheit.
– Gleichgeartete wie unterschiedliche Strukturen konnten – von Fall zu Fall durchaus verschieden in der Wechselwirkung – ein Hindernis für die Tendenz zum Zusammenwachsen sein.
– Ähnliches gilt – vor allem im wirtschaftlichen Bereich – für die integrationshemmende Wirkung von Krisen. Denn bei ernsthaften Schwierigkeiten im ökonomischen und sozialen Bereich erhielten die eigenen Intentionen, die Partikularinteressen erhöhten Stellenwert, die Neigung zu Rücksichtnahme, Kompromiss und Ausgleich nahm ab.
– Die Propagatoren der Föderalisierungspläne standen häufig nicht im Zentrum des politischen Entscheidungsprozesses. In diesem Zusammenhang ist an die Rolle der Emigration sowie jene der Minderheitenvertreter erinnert. Pointiert ausgedrückt, könnte man von einer „Utopie der Außenstehenden“ sprechen.
– Es stellte sich auch die Frage, in welchem Ausmaß die vorgebrachten föderalen Lösungsvorschläge auf breitere Resonanz und Akzeptanz bei den angesprochenen Bevölkerungen stießen. Die „Popularisierung“ der Konzepte und die Gewinnung eines überwiegenden Teiles der öffentlichen Meinung stellten eine große Herausforderung dar.
– Nicht zu übersehen ist in einigen Fällen die unverhüllte Ablehnung der Pläne nach föderalem Zusammenschluss durch eine oder durch mehrere der traditionellen Großmächte. Zu verweisen ist nur beispielhaft auf den Tardieu-Plan, auf die Konzeption von Elemér von Hantos und auf die Föderationsvorstellungen von Tito und Georgi Dimitrov.
– Im Überschwang der Begeisterung für die auf neuen föderalen Grundlagen vorzunehmende Vereinigung wurde die anhaltend wirkende Kontinuität der altgewachsenen unterschiedlichen Strukturen, Mentalitäten und Einstellungen unterschätzt. Hier ist vor allem auf den Nationalismus und die nationalen Stereotypen und deren langandauernde Wirksamkeit zu verweisen.
– Zu beachten ist die eigenartige und ambivalente Wechselbeziehung, in welcher die beiden großen Integrationsbewegungen zueinander stehen: der Föderalismus und der Nationalismus. Beide Integrationsideologien bewegen sich in Richtung Einheit, Homogenität, Sicherheit und Stabilität. Der Föderalismus ist aber nicht bloß vom Nationalismus abhängig bzw. wird von ihm beeinflusst, er kann auch in direkten Gegensatz zu ihm geraten. Denn beide Gestaltungsprinzipien zeigen auch die Tendenz einander auszuschließen, miteinander in Konkurrenz zu treten, unterschiedliche Erwartungshaltungen zu wecken und differente Zielsetzungen zu erfüllen. Nationale Selbstbestimmung und das Streben nach supranationaler, grenzüberschreitender föderativer Zusammenführung stehen in einer Art dialektischer Beziehung zueinander. Die Synthese ist nur schwer zu verwirklichen.
– Daraus ergibt sich ein abschließender Gesichtspunkt zu den Realisierungsmöglichkeiten föderaler Gliederungsversuche: In der Vergangenheit fehlte oft die Bereitschaft, Schwierigkeiten durchzustehen, Rückschläge einzustecken, von der kurzfristigen und zu optimistischen Erwartungshaltung abzurücken. Aber gerade heute und in Zukunft wird man Geduld und langen Atem benötigen, um eine fundierte, ausgewogene und längerfristige Lösung zu Stande zu bringen.
Weiterführende Literatur
B. Dennewitz: Der Föderalismus. Sein Wesen und seine Geschichte. Hamburg, 1947.
G. Laforet: Föderalismus und Gesellschaftsordnung. Umrisse einer Philosophie des Föderalismus. o. O. und o. J.
F. W. Jerusalem: Die Staatsidee des Föderalismus. Tübingen, 1949.
C. J. Friedrich: Nationaler und internationaler Föderalismus in Theorie und Praxis. In: Politische Vierteljahresschrift 5/1964.
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Horst Haselsteiner: Föderationspläne in Südosteuropa. In: National-Revolutionäre Bewegungen in Südosteuropa im 19. Jahrhundert (= Schriftenreihe des Österreichischen Ost- und Südosteuropa-Instituts 20, Wien, 1992) 123–133.
Horst Haselsteiner: Közép-Európa és a föderalizmus mint rendező elv (Mitteleuropa und das Gestaltungsprinzip Föderalismus). In: História, 1993/5–6, 43–45.
Keine Angst vor Europa. Föderalismus als Chance, ed. Andreas Doepfner. Zürich, 1992.
Föderalismus und Parlamentarismus in Österreich, ed. Herbert Schambeck. Wien, 1993.
Föderationsmodelle und Unionsstrukturen. Über Staatenverbindungen in der frühen Neuzeit vom 15. bis zum 18. Jahrhundert, ed. Thomas Fröschl (= Wiener Beiträge zur Geschichte der Neuzeit 21, Wien/München, 1994.
Mitteleuropa – Idee, Wissenschaft und Kultur im 19. und 20. Jahrhundert. Beiträge aus österreichischer und ungarischer Sicht, eds. Richard Georg Plaschka, Horst Haselsteiner, Anna M. Drabek (= Zentraleuropa-Studien 4, Wien, 1997.
Nationalitätenprobleme und Föderationsvorstellungen im Donauraum, ed. Horst Haselsteiner. Der Donauraum 1–2/1997.
Horst Haselsteiner ist Mitglied des Kuratoriums des Europa Institutes, eine der Treibkräfte der Zusammenarbeit ostmitteleuropäischer Historiker, Professor des Wiener Institutes. Mehrmals hielt er in Budapest Vorträge über die Theorie des Föderalismus und deren historische Voraussetzungen, so auch im Europa Institut (zuletzt anlässlich der Konferenz Trianon und das europäische Friedenssystem am 29. Mai 1995).