Begegnungen

Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 13:81–88.

DIETRICH VON KYAW

A nizzai EU-csúcstalálkozó váltóállításai

Az Európai Tanács feladata Nizzában az volt, hogy eredményesen lezárja a kormánykonferenciát az Európai Unió intézményi reformjáról és előkészítse az uniót a keleti irányú bővítésre. A 12 jelölt országot tekintve, amelyek az átalakulás fájdalmas erőfeszítései után az EU kapuit döngetik és amelyekkel már folynak a csatlakozási tárgyalások, illetve a további csatlakozásra váró országok vonatkozásában az Európai Unió és tagállamai Nizza előtt döntési kényszerrel kerültek szembe, melyet az 1997-es amszterdami kormánykonferenciával ellentétben már nem tudtak kikerülni.

Közép- és Kelet-Európának a kontinens nyugati részével az Európai Unió égisze alatt való egyesítésének történelmi és erkölcsi dimenziója, a keleti bővítés geostratégiai és gazdasági jelentősége – beleértve annak Európa helyzetére potenciálisan pozitív kihatásait a globalizált gazdaságban –, mindez arra engedett következtetni, hogy az állam- és kormányfők felelősségükhöz méltóan Nizzában előreviszik a bővülő unió cselekvési képességét.

Ezzel szemben a kormánykonferencia mindenekelőtt azokat a magas akadályokat tette szembetűnővé, melyeket az integráció további elmélyítésének minden kísérletekor át kell hidalni. Így az elődje kierőszakolt visszalépése utóhatásaitól szenvedő Európai Bizottság Romano Prodi elnöklete alatt nem tudta betölteni az integráció motorjának szerepét. Egyben a francia–német tandem sem úgy működik, mint korábban. Ehhez mindkét oldalról a politikusok új generációja is hozzájárul.

A kiindulási helyzet

Franciaország, 2000 második felében az EU-elnökség viselője, nem csak európai irányultságának, a „vocation européenne” tisztaságát látszik elveszíteni. Egyúttal de Gaulle újabb követői és a szocialisták, valamint a Jacques Chirac elnök és Lionel Jospin miniszterelnök köztársasági elnökségi jelöltsége (Franciaországban az elnökségi választásokra 2002 májusában kerül sor) közötti „cohabition” megnehezít minden Európa-politikai kezdeményezést belpolitikai szempontból. Mindez csorbította Nizzában az elnökséghez társuló „becsületes közvetítő” szerepet. Chirac ragaszkodása a Franciaország és Németország közötti egyenlő szavazatmegoszláshoz az Európai Unió Tanácsában Nizzában görcsösnek és kevéssé európainak hatott. Mindenesetre ez előre látható volt, és a francia politika hagyományaiban rejlett, amely alól Charles de Gaulle példája szerint az egyben szocialista és Európa-politikus François Mitterrand sem tudta mindig kivonni magát. A francia politikai elit néhány képviselője osztja azt az aggodalmat, hogy az újraegyesített Németország az EU-bővítés során Közép- és Kelet-Európa „német hátországában” túlsúlyra tehet szert.

A csatornán túl a szenzációhajhász médiától hajtott brit miniszterelnök, Tony Blair – valaha az európai politika reménye – azon fáradozott, hogy Nizzában „Nagy-Britannia számára a legtöbbet érje el”, megőrizze újraválasztásának esélyeit a valódi integrációs előrelépések kikerülésével, de egyben lehetővé tegye a keleti bővítés előrehaladását. Ez sikerült is neki. A konzervatív ellenzék nem sok mindent tudott Nizza eredményein kritizálni és a kontinensen élő európaiak számára megmaradt a felismerés, hogy a britek voltak már kellemetlenebb tárgyalópartnerek is.

Német érdekek

Németországban a kormány Gerhard Schröder kancellár alatt a kezdeti rámenős és egyben provinciális proklamáció után, mely szerint a jövőben az Európa-politikában erősebben kívánják érvényesíteni a német érdekeket, gyorsan megtalálta a kapcsolódást az európai valósághoz. A szövetségi kormány állásfoglalása a koszovói válság idején megerősítette Németország mint szövetségi partner megbízhatóságát. Ha nem is Helmut Kohl áldozatkészségével és érzékenységével, de a német kormány ésszerűen és pozitívan cselekedett már a berlini és kölni csúcsértekezleteken is az 1999 első félévében gyakorolt német elnökség alatt.

Nizzában Schröder végül támogatta a francia elnökséget és – a gyakorta arrogáns francia viselkedés ellenére – nem viselkedett „elefántként a porcelánboltban”. Ezzel a fellépésével szimpátiát keltett. A kormánykonferencia alatt mindenesetre az is nyilvánvalóvá vált, hogy a német oldal alkalmanként politikai szinten elbújt a francia elnökség mögött és nem mindig volt konkrétan annyira elkötelezett, ahogy az a német Európa-politikai érdekhelyzetből következően tanácsos lett volna.

A jövőbeli Európai Unió működőképességére nézve döntő marad a nizzai csúcstalálkozó után is a nemzeti vétójog korlátozásának kérdése. Bár ebben a kérdésben Németország, Franciaországgal és Nagy-Britanniával összehasonlítva, összességében nyíltabb álláspontot képviselt, egyes központi területeken, mint például a menedékjog és az oktatáspolitika, nem volt hajlandó a vétójogról való lemondásra.

Nizzában ezért végül is hiányzott annak megokolása, hogy a franciáktól a kereskedelemben és a spanyoloktól a szerkezeti és kohéziós alapok finanszírozásában a vétójogról való lemondást kívánják. Mindkét terület vitális jelentőséggel bír Németország érdekei szempontjából. A szövetségi kormánynak még a szövetségi tartományok különleges kívánságait is keresztül kellett vinnie. Ezek árát le kellett rónia partnereinél: az unió, a tagállamok (és régióik) közötti kompetencia elhatárolása, valamint a „jelenléti gondoskodás” keretében a kommunák és szövetségi tartományok által a tartományi bankoknak és egyes nagyobb takarékpénztáraknak adott garanciák Európa-politikailag kétséges felszabadítása az EGK gazdasági szabályozása alól.

Míg a kormánykonferencián egyúttal a jövőbeli unióban megjelenő hatalomról és befolyásról is tárgyalások folytak, a német nyilvánosság és politika, nem utolsósorban a kizárólag a kompetenciájuk megőrzésében érdekelt szövetségi tartományok nyomására, túl sokáig elvi kérdésekkel foglalkozott. Ezt a jelenséget Joschka Fischer külügyminiszter 2000. május 12-én a berlini Humboldt Egyetemen tartott beszédében még támogatta. Még néhány hónappal Nizza előtt is olyan kérdésekkel foglalkozott többek között, mint az európai egyesítési folyamat „finalitásának”, a kompetenciakatalógussal és kötelező érvényű alapjogokkal felszerelt európai alkotmány, valamint a kibővített unió „gravitációs centrumának” kérdése. Mindez Nizzában mindenesetre nem került napirendre. Így a német belpolitika számára „Post-Nizza”, azaz a 2004-re betervezendő agenda szinte fontosabbá vált, mint a vétójog áthidalása vagy Németország szavazati súlya az EU-tanácsban.

A még mindig gyenge, bár törekvő Prodi-bizottság és a három említett „nagy” minden hiányossága mellett meg kell említeni a spanyol miniszterelnök José María Aznar kevéssé segítőkész álláspontját is, aki teljesen az EU-kasszából folyó financiális juttatásokra és saját státuszának megemelésére koncentrált az EU-tanácsban. Végül ott volt a „kisebb” tagállamok számszerűleg erős csoportja, amely nyomatékosan a „nagyok direktóriuma” által fenyegetett szuverenitására hivatkozott.

Mindezen akadályok alapján – a reformok megakadása és a keleti irányú bővítés kényszere – Nizzától egy minimális kompromisszumon kívül más nem volt várható. Nem született tehát „siker”, amely az állam- és kormányfők számára lehetővé tette volna a csatlakozási tárgyalások útjának szabaddá tételét.

Csúcseredmények

Nizza legvitatottabb kérdése a szavazatok eloszlása volt az Európai Unió Tanácsában, mindenekelőtt a népességileg erősebb és gyengébb tagállamok között (lásd a 22–23. oldalon levő táblázatot). Mivel a 12 csatlakozni kívánó ország közül 11 a „kisebb” tagállamok már erős csoportjához kerülne, és a „nagyok” lemondanának a második biztosukról, már nem az új elosztás elvéről volt szó, hanem annak kiterjedéséről. Ebből a három „nagy”, illetve Spanyolország, Lengyelország és Hollandia került ki relatív győztesként. Németország a hajlíthatatlan francia álláspont miatt 29 szavazattal Franciaország, Nagy-Britannia és Olaszország szintjén maradt, bár népessége jóval meghaladja azokét (20 millió felett). Ez a francia érzékenységre nézve még elfogadható lett volna. De Spanyolország és Lengyelország fele akkora népességgel csak két szavazattal kapott kevesebbet Németországnál.

A demográfiai faktort mégis figyelembe vették: a minősített többségű döntések esetében a többség szavazati aránya meg kell, hogy feleljen az EU összlakossága 62%-ának. Ezzel Németország abba a helyzetbe kerül, hogy például csak két „nagy” állam szavazataival, köztük Spanyolország és Lengyelország, minden kedvezőtlen döntést megakadályozhat. Ezen kívül a német (és a luxemburgi) képviselők számát, ellentétben a többi tagállam képviselőinek számával, nem csökkentik majd.

A 62%-os népességi arány mellett a jövőben minden minősített többségű döntéshez az összes szavazat 71,3%-ra lesz szükség (a bővítés után 73,4%-ra). A vétókisebbségnek tehát az összesen 237 szavazatból 68-ra, 27 állam esetében pedig a 345 szavazatból 91-re lesz szüksége. Ezenkívül előírt az összes tagállam egyszerű többsége is.

A kritikusok joggal mutatnak rá, hogy ez a háromszoros előfeltétel megnehezíti a jövőben a kibővített unióban a döntéshozást. Az unió cselekvési hatékonyságát valóban nem szolgálják ezek a döntések. Éppen a döntésképes unióra utalt, Európa közepén fekvő Németországnak nem kedvez ez az eredmény, hiszen Európa-politikai érdekeit nem lehet negatívan értékelni, a kedvezőtlen döntések megakadályozásának képességében, főképp, hogy a többiek is rendelkeznek ezzel a lehetőséggel.

Nemzeti érdekek

Nizzában a nemzeti érdekek túlsúlyba kerültek az összeurópai érdekekkel szemben. Ezt bizonyítják Nizzában a minősített többségű döntések alkalmazásának kiterjesztését célzó kedvezőtlen fejlődések. A nemzeti vétójog azelőtt alkotmányosan tervezett, kereken 70 alkalmazási esete a felére csökkent. Ez ugyan jól hangzik, de az a tény viszonylagossá teszi, hogy a tulajdonképpeni releváns döntéseket továbbra is minden tagállam blokkolhatja majd. Németország érvényesíteni tudta akaratát a menekültügyi és bevándorlási kérdésekben, a kisipari szabályozásban és kulturális területen, ugyanez sikerült Spanyolországnak a szerkezeti politika finanszírozásában (2007-ig), Nagy-Britanniának az adó- és szociális ügyekben és Franciaországnak filmérdekeltsége miatt kereskedelmi területen. A kül- és biztonsági politikában továbbra is egyhangúság uralkodik.

Ezen körülmények mellett nem meglepő, hogy Nizzában a bizottsági tagok számát csak annyiban sikerült csökkenteni, amennyiben a „nagyok” a jövőben lemondtak a második biztos állításáról. Hogy végül a bizottság hány tagot számlál, és hogyan zajlik majd a rotációs eljárás, az csak akkor dől el, ha az unió 27 tagállamot számlál. Azonban a bizottsági elnök pozícióját már most megerősítették. Az elnök egyfajta irányelv-kompetenciát kap majd és a testület jóváhagyásával a bizottság egy tagját elbocsáthatja, amihez a jövőben csak az Európai Tanács kétharmados többségére lesz szüksége.

Abból következően, hogy néhány tagállam tárgyi vagy belpolitikai okokból még nem kész a további integrációs lépésekre, illetve tekintettel a keleti irányú bővítésre, a kormánykonferencia könnyítéseket határozott el a „megerősített együttműködésre” nézve és közben megőrizte az unió összetartására vonatkozó szemmértéket. A belső piac (első pillér) és a bel- és igazságügyi politika (harmadik pillér), valamint a kül- és biztonsági politika (második pillér, itt sajnos csak a közös akciók és állásfoglalások esetében) terén ezzel szemben a nemzeti vétójogot a kooperációs formával szemben felfüggesztik. A jövőben nyolc ország részvétele elegendő lesz ahhoz, hogy az uniós politika egy meghatározott területén az összes tagállam minősített többségével megerősített együttműködést határozzanak el, aminek továbbra is nyitottnak kell maradnia a többi tagállam felé. A bizottság és az EU-tanács gondoskodik a többi EU-politikával való koherenciáról.

Váltóállítások

Nizzában német nyomásra elhatározták, hogy 2004-re újabb kormánykonferenciát hívnak össze, amely a szubszidiaritás elvének megfelelően az unió és a tagállamok közötti kompetenciafelosztással foglalkozik majd, ami a német szövetségi tartományok központi fontosságú ügye. A kompetenciák elhatárolásához egy „precíz” katalógusra van szükség. Persze a fejlődésre és a célok elérésére kötelezett „befejezetlen” unión belül legfeljebb a jövőbeli feladatmegoszlás közös irányelveit lehet egyeztetni az „alkotmányos szerződés” keretein belül. Minden más keresztülvihetetlen és Európa-politikai szempontból ésszerűtlen lenne.

A német törekvés, mely mögött a szövetség és a tartományok közötti belső vita húzódik, kockázatos Európa számára. Nem véletlenül támogatják ezt a törekvést mindenekelőtt brit és dán Európa-szkeptikusok, valamint de Gaulle új francia követői: a német kezdeményezést erősítve próbálják gyengíteni a brüsszeli központi fórumokat.

De ahogy a történelem már igazolta, egy olyan nagyságú képződményt, mint az Európai Unió, nem lehet anélkül bővíteni, hogy egyúttal ne erősítenénk meg a központját. Így megmarad a feladat, hogy megerősödjenek a brüsszeli grémiumok kompetenciái azokon a területeken, amelyeket nemzeti szinten nem lehet kielégítően szabályozni. 2004-ben ezért mindazt végre kell hajtani, ami Nizzában éppen a vétójog megoldása miatt elintézetlen maradt. E nélkül az összefüggés nélkül az unió cselekvőképességének további gyengülése várható. Ezzel az Európai Parlamentnek, mely jelenleg éppen Nizzában esedékes állásfoglalása miatt ellentmondásba került, tisztában kell lennie.

2004-ig esedékes a szerződések egyszerűsítése, ami ugyanúgy érdeke a polgárközeli uniónak, mint a Nizzában elfogadott alapjogi charta jogilag kötelező kiépítése. A nemzeti parlamentek európai architektúrában betöltött szerepének tervezett meghatározása nem mehet az Európai Parlament terhére – az unión belül már így is elég racionalizáló tendencia jelentkezik. Ahogy az eltelt évtizedek tapasztalata mutatja, az európai egyesítés folyamata mindig szakaszokban halad előre, lépcsőzetesen és csak ritkán annyira átfogóan, folyamatosan és zártan, amennyire szükséges lenne. „Valahogy” azért mindig előrehaladt az egyesítés folyamata – főleg az unión kívülről érkező nyomás alatt.

Az európai kontinens egyesítése kikerülhetetlen kihívás marad. A globalizált gazdaság és az euró katalizátorként hatnak a szerkezeti reformokra. A nem mindig kiszámítható Egyesült Államok mint világhatalom azt várja, hogy az európaiak a Koszovóban szerzett tapasztalatok birtokában és a teherelosztás szellemében nagyobb katonai felelősséget vállaljanak, anélkül hogy közben a NATO-szövetséget gyengítenék. Ez egyben európai érdek is. Az, hogy Nizzában hozzájárultak egy európai, gyors beavatkozásra képes csapat létrehozásához, jó irányba mutat, de semmiképpen sem elegendő.

Mindenekelőtt arra van szükség, hogy az európai önállóság mellett megőrizzük a szűk összetartozást a tengerentúli szövetséges partnerrel – és nemcsak a biztonsági politikában, hanem világgazdasági kérdésekben is. A világ két legnagyobb gazdasági hatalmának együttműködése előfeltétele a pénzügyi válságok, kereskedelmi konfliktusok és a protekcionizmus áthidalásának, valamint a világkereskedelem további liberalizációjával kapcsolatos WTO-val folyó tárgyalások sikerének. Az európai érdekek keresztülvitele mindenesetre hatékony EU-szerveket feltételez. A Nizza után még mindig „sántító” unió megnehezíti az egyenlő felek között létrejövő tengerentúli partneri kapcsolatot.

Franciaország és Németország az EU szempontjából kulcspozícióban vannak, így kölcsönös érdekből szoros együttműködésre kényszerülnek. Nizzában Franciaország tudatosan támogatta Spanyolországot, hogy erősítse az EU-n belül a „déli sín” súlyát az északi és keleti, jobban Németország felé forduló Európával szemben. Míg Nagy-Britannia addig nem lesz teljes „játékos”, amíg nem veszi át az eurót, addig Franciaország és Németország feladata, hogy gondoskodjon a közös valuta sikeréről és a bővülő unió összetartásáról. Úgy Franciaországnak, mint Németországnak ehhez támogatásra van szüksége, amit Németország már ma megtalálhat az integrációt támogató „kisebb” államok körében, valamint Olaszországban és a jövőbeli EU-államokban. Egyidejűleg újra meg kell tanulnia a brüsszeli bizottság és az Európai Parlament komolyan vételét, hogy azokat képes legyen megnyerni a saját elképzelései számára.

Feltétlenül tenni kell EU-n belüli kormányközi eljárásmódok ellen a bel- és igazságügyi, illetve kül- és biztonságpolitikában és az ezáltal előmozdított túlzott hatalommal rendelkező, konszenzuson nyugvó és a bizottság alkotmányos szerepét relativizáló Európai Tanács vezetése alatti „a nemzetek Európájához” vezető trend ellen. Ahogy Nizza megmutatta, mindez a „balance of power” túlhaladott koncepciójának újjáéledéséhez is vezethet az unión belül. Ennek megakadályozása érdekében elengedhetetlen az integráció mellett elkötelezett erős Európai Bizottság, továbbá az Európai Unió Tanácsának olyan ülései, amelyek minősített többségű döntésekkel meghozhatják a szükséges határozatokat. A „Monnet-metódus” a „magánember” Fischer nézetével szemben nem „halott”, hanem bizonyos alkalmazkodás mellett teljes kibontakozásra van szüksége, különben a kikerülhetetlen csatlakozások sora miatt az Európai Unión belül a centrifugális erők kerülnek túlsúlyba.

A keleti irányú bővítés

Egyben a következő években legalább 12 jelölt országgal (Bulgáriának és Romániának még időre van szüksége) le kell zárni a csatlakozási tárgyalásokat. A „transzformációs stressz” évtizede után a jelöltek negatív következmények nélkül már nem viselnek el újabb várakoztatást. Ehhez ismételten szükség van az állam- és kormányfők politikai akaratnyilvánítására.

A mezőgazdaság területén az uniónak további reformhozzájárulást kell teljesítenie, máskülönben elsősorban Lengyelország csatlakozása megfizethetetlen lesz. A nizzai csúcs tapasztalatai után ebben a vonatkozásban, főleg ami Franciaországot érinti, legalábbis az ottani választásokig, nem néz ki sokat ígérőnek a helyzet – aztán pedig Németországban következnek a Bundestag-választások.

Ennek ellenére nem ismerhető fel olyan kényszerítő ok, ami miatt a legfeljebb tíz jelölt országgal ne lehetne lezárni a tárgyalásokat 2003 első hónapjaiban. Az Európai Bizottság az agrárszubvencióknak a vidéki térség erősebb támogatása melletti leépítésére vonatkozóan időben előterjeszti majd javaslatait.

Schröder szövetségi kancellár úr 2000 decemberében elhangzott követelése, melyben a munkavállalók szabad mozgásával kapcsolatban 7 éves „rugalmas” átmeneti időszakot javasol, egy érzékeny probléma megoldásaként üdvözölhető. A főleg Németország keleti részén jelentkező továbbra is nagyarányú munkanélküliség ellenére még mindig azt gondolhatjuk, hogy a Németországban évente (!) szükséges mintegy 200 000 külföldi munkavállaló haladéka túl hosszúra van méretezve. A német belpolitikában is megjelenő tíz évről szóló követelés objektíven semmi esetre sem indokolt és a magas német kereskedelmi feleslegek esetében nem lehet elvárni. Figyelembe kell venni, hogy minden a kvóta-megegyezésekről szóló átmeneti szabályozás egyhangúan egyeztethető a folyamatos ellenőrzéssel.

Franciaországnak csakúgy, mint Németországnak az agrártőkénél sok bátorságra van szüksége. Németországnak olyan jelölt országok szomszédjaként, mint Lengyelország, különösen szembe kell néznie a kihívásokkal. A csatlakozási tárgyalások így az EU német–francia motorjának működőképességére irányuló fokmérők is egyben. A piacok és tengerentúli partnereink pontosan figyelni fogják, hogy az EU képes-e megbirkózni a keleti bővítéssel, illetve Közép- és Kelet-Európa stabilizálásának feladatával, valamint hogy az integráció dinamikáját képes-e kielégítő mértékben megőrizni. Németország egy sikeres keleti bővítés után végre Európa nyugodt középpontja lehetne. Addig azonban még le kell győzni néhány ellenállást.