Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 10:143–161.

HERBERT SCHAMBECK

Aspekte des parlamentarischen Ein- und Zweikammersystems

 

Formen der Organisation des Parlaments¹ zu bedenken, ist ein grundlegendes Erfordernis für einen demokratischen Staat. Das Parlament lässt geradezu seismographisch den Weg der Staatswillensbildung und damit auch die Legitimation des Staatshandelns erkennen. Es setzt in einer Demokratie die Repräsentation des Volkes voraus; das Parlament ist der Ort hierzu.

Je nach der Struktur des Volkes und Gebietes eines demokratischen Staates wird danach auch das Parlament strukturiert sein. In dieser Sicht kann das Parlament als die Visitenkarte eines demokratischen Staates bezeichnet werden.

So wie das Volk und das Gebiet eines Staates zu den konstanten Elementen eines Staates zählen, gehört auch das Parlament zu den gleichbleibenden Faktoren einer Demokratie und teilt deshalb auch ihre Entwicklung.

Gerade in einer Zeit, in der einerseits in manchen Staaten, vor allem in Mittelund Osteuropa, neue Wege zum demokratischen Verfassungsstaat beschritten werden, und andererseits in anderen Demokratien, besonders auch in West- und Mitteleuropa, vielfach Politikverdrossenheit und Demokratiemüdigkeit Platz greifen, was auch bisweilen zu Alternativszenerien mit anarchistischen und terroristischen Zügen führt, kommt es darauf an, ein Parlament zu haben, in dem sich das Volk möglichst umfassend vertreten sieht und von dem es die Grundlage des Staatshandelns erwarten kann.

In einer Demokratie hat das Parlament auch die Aufgabe, den Einzelmenschen mit dem Staat zu verbinden. Die Meinungs-, Urteils- und Willensbildung des Einzelnen in einer Demokratie ist ja entscheidend für die Wahl und diese für die Zusammensetzung des Parlaments. In einer Demokratie wird somit der Einzelne durch das Parlament zu einer politischen Aktivhaltung genötigt und umgekehrt wird sich das Parlament mit seinen Mandaturen laufend vor der Öffentlichkeit², deutlich begleitet von den Massenmedien, wie Rundfunk, Fernsehen und Zeitungen, zu rechtfertigen haben. Diese Massenmedien registrieren, kritisieren, ignorieren oder propagieren das parlamentarische Geschehen. Wie weit auch die Organisation des Parlaments den Erwartungen der Öffentlichkeit und der einzelnen Menschen gerecht werden kann, hängt mit von der Organisation eines Parlaments ab.

Diese Organisation eines Parlaments ist mit der zur Institution gewordene Ausdruck der politischen Situation der Demokratie eines Staates,³ deren Geschichte und deren Entwicklung. In dieser Sicht lebt in einem Parlamentssystem jeweils auch Geschichte fort und je pluralistischer die Demokratie in einem Staat ist, desto vielfältiger werden auch die politischen Ordnungsvorstellungen in der Politik dieses Staates sein. Sie verlangen für die Verfassung als die politische und rechtliche Grundordnung des Staates ein gegenseitiges Verstehen und Entgegenkommen, nämlich einen Kompromiss. Das Parlament kann daher jeweils als ein Kompromiss sowohl zwischen den einzelnen politischen Ordnungsvorstellungen der Zeit der Verfassungsgebung als auch zwischen den früheren und späteren Repräsentations- und Legitimationsnotwendigkeiten eines demokratischen Staates angesehen werden.

 

I.

Das Parlament als Institution steht im Dienst einer der drei Staatsfunktionen, nämlich der Gesetzgebung und nimmt als solche an der jeweiligen Form der Gewaltenteilung in den einzelnen Staat teil.⁴ Die Lehre von der Gewaltenteilung wissen wir aus der Entwicklung der Staatslehre hat eine Geschichte, welche auf Hesiod⁵, Aristoteles⁶ und John Locke⁷ zurückreicht. Ihre klassische bis heute reichende Prägung hat sie durch Montesquieu in seinem vielzitierten Werk „Vom Geist der Gesetze” erlangt.

Montesquieu⁸ sprach sich in diesem seinen Werk nicht nur für die Ausübung der einen Staatsgewalt in drei von verschiedenen Personengruppen, nämlich Ständen, ausgeübten Staatsfunktionen aus, heute uns als Gesetzgebung, Gerichtsbarkeit und Verwaltung geläufig, sondern auch, was nicht immer in gleicher Weise erkannt und betont wird, dafür, dass die Aufgabe der Gesetzgebung nicht von einem einzigen, sondern von zwei sich gegenseitig kontrollierenden Kammern erfüllt wird. Montesquieu ist aber damals der herrschenden Vorstellung folgend nicht von einer Republik, sondern von der Staatsform der Monarchie, zwar nicht der absolutistischen, sondern der konstitutionellen Monarchie ausgegangen. Er schrieb in dieser Zeit 1748: „So wird die gesetzgebende Gewalt sowohl der Körperschaft des Adels wie der gewählten Körperschaft, welche das Volk repräsentiert, anvertraut sein. Beide werden ihre Versammlungen und Beratungen getrennt führen, mit gesonderten Ansichten und Interessen.”⁹

Wenngleich sich die hierarchische Ständegesellschaft der Zeit Montesquieus inzwischen zur pluralistisch strukturierten Volksgemeinschaft der Gegenwart gewandelt hat, in der anstelle der Über- und Unterordnung der Stände das Nebeneinander der Verbände getreten ist, ist aber die Idee Montesquieus von der Teilung und gegenseitigen Kontrolle der Gewalten sowie innerhalb der Gesetzgebung von der Teilung in zwei Kammern aktuell erhalten geblieben.

„Die Lehre von Montesquieu¹⁰ blieb aber nicht allein; nach ihm vertrat Jean-Jacques Rousseau¹¹ die Idee von der Volkssouveränität, die er in seiner Schrift „Der Gesellschaftsvertrag” propagierte. Sie verlangt das Gegenteil von der Gewaltentrennung Montesquieus, nämlich die Gewalteneinheit in einem total demokratisierten Staat, in dem der volonté genérale die allein bestimmende Kraft zu sein hat. Die Lehre Rousseaus führt zum Einheitsstaat und zum Einkammersystem und lässt keine Abschwächung oder gar Durchbrechung des Volkswillens zu. In dieser Sicht hat auch Abbé Sieyès¹², der Wegweiser und Propagandist der französischen Nationalversammlung und des sogenannten freien Mandats war, festgestellt, dass es menschlichen Verstand übersteige, eine wirksame und sinnvolle Zweite Kammer zu schaffen, denn, wo eine Zweite Kammer dem Volkswillen beipflichte, sei sie überflüssig, wo hingegen sie ihm widerspreche, sei sie von Übel.

Wer vergleichsweise die Parlamentssysteme der einzelnen Staaten studiert, wird mit jeweils eigener Geschichte und Prägung das Ein- und Zweikammersystem¹³ vorfinden, und das unabhängig von der Staatsform der Monarchie oder Republik; so eignet bekanntlich Großbritannien in der klassischen Form des House of Westminster das Zweikammersystem, der Monarchie Schwedens hingegen das Einkammersystem. Von den 83 im Sammelband „Les parlaments dans le monde” dargestellten Parlamenten haben 28 zwei Kammern gehabt.¹⁴

Diese zweite Kammer ist vor allem entweder ein konservatives, territoriales oder berufsständisches Element im Parlament. Nach dem eben genannten Sammelband über die Parlamente der Welt haben alle Bundesstaaten mit Ausnahme der Komoren eine zweite Kammer. Aber auch neben den Föderalstaaten kennzeichnet auch Einheitsstaaten eine zweite Kammer, so z.B. Frankreich. In dem erwähnten Sammelband sind von den 28 Zweikammerparlamenten 12 Einheitsstaaten.

Vergleicht man allgemein die verschiedenen Parlamentssysteme, so zeigt sich dort, wo es das vorherrschende, aber nicht alleine seiende Einkammersystem gibt, dass die Idee Rousseaus von der Volksherrschaft sich durchgesetzt hat; dort aber wo man zwei parlamentarische Vertretungskörper antrifft, ist diese zweite Kammer Ausdruck einer Differenziertheit im politischen Leben, wie immer auch diese begründet sein mag. Solche Differenziertheit kann föderal, regional oder sonst territorial, aber auch personal, nämlich sozial und konservativ bedingt sein. Wo aber ein Staat bezüglich seines Staatsvolkes und Staatsgebietes mehr homogen und nicht differenziert ist, dort sind für eine Zweitkammer nicht die entsprechenden Voraussetzungen gegeben.

Zweite Kammern sind in einer Monarchie meist ein Ausdruck des Konservativismus, das war bis 1918 in Österreich das Herrenhaus¹⁵, in das die Berufung durch Geburt oder Ernennung durch den Kaiser erfolgte, ihm gehörten Mitglieder des Kaiserhauses, des Adels und bedeutende Repräsentanten des geistigen Lebens an, das ist bis heute in Großbrittanien¹⁶ das House of Lords, in das neben Spitzenrepräsentanten des Adels und der Kirche auch frühere Spitzenrepräsentanten der Regierung und des House of Commons von der Königin berufen werden können.

Der britischen zweiten Kammer sehr ähnlich war die „Magnatentafel” des ungarischen Reichstages, die bis 1918 bestand. Die Magnatentafel als Oberhaus bildete sich aus Angehörigen des königlichen Hauses, den großjährigen Grafen und Baronen und den durch ihr Amt ihr angehörenden Würdenträger, nämlich Hofwürdenträger, höchste Richter und Würdenträger der Rezipierten, das heißt der vom Staat anerkannten christlichen Kirchen. Die zweite Kammer des ungarischen Reichstages war die „Deputiertentafel”, die sich neben den Vertretern einiger königlicher Kreisstädte vorwiegend aus den durch den Komitatsadel gewählten Ablegaten der Komitate zusammensetzte. Mit dem neuen Wahlrecht 1848 wurden die Abgeordneten des nun genannten Unterhauses in unmittelbaren Wahlen gewählt.¹⁷

Von den beiden Häusern des Parlaments besaß das Oberhaus faktisch weniger Gewicht, da es seine Rechte, z.B. seine Einflussmöglichkeit auf das Budget, vielfach nicht ausschöpfte. Nach achtjähriger Unterbrechung kam es im Jahre 1926 zur Wiederherstellung des Oberhauses in veränderter Form. So setzten sich seine Mitglieder aus vier Gruppen zusammen, nämlich 1. Mitglieder aufgrund ihres Amtes oder ihrer Würde (z.B. Bischöfe und Gerichtspräsidenten) 2. den Angehörigen des Hauses Habsburg-Lothringen, sofern sie volljährig, in Ungarn wohnhaft, ungarische Staatsbürger waren und Liegenschaften im Lande hatten, 3. Mitglieder durch Wahl, die von den Munizipien und verschiedenen berufsständischen Organisationen und von den Familien, die früher das Recht auf erbliche Mitgliedschaft besaßen, gewählt wurden, und 4. Mitgliedern, die das Staatsoberhaupt auf Vorschlag des Ministerrats auf Lebenszeit ernannt hatte, deren Zahl aber auf 40 begrenzt war. Die Rechte des Oberhauses wurden vorübergehend im Vergleich mit denen des alten nur geringfügig zugunsten des Abgeordnetenhauses geändert, 1937 allerdings wieder aufgehoben, wodurch das Oberhaus mit den gleichen Rechten wie das Unterhaus ausgestattet wurde. Nur Gesetze, die den Staatshaushalt betrafen, konnte das Unterhaus ohne Zustimmung des Oberhauses dem Regenten zuleiten. Waren bei anderen Gesetzen Differenzen aufgetreten und eine vorgeschriebene Vermittlungsprozedur fehlgeschlagen, so war eine gemeinsame Sitzung beider Häuser vorgesehen, bei der die in Frage stehenden Gesetze ohne Debatte zur Abstimmung kamen. In der Verfassung vom 20. April 1949, zuletzt geändert im Jahre 1994, ist nun das höchste Organ der Staatsgewalt und die Volksvertretung der Republik Ungarn die Landesversammlung¹⁸, die für die Dauer von vier Jahren gewählt wird.

Gelegentlich lassen sich aber auch in einer Republik konservative Elemente erkennen. So sieht die kroatische Verfassung vom 22. 12. 1990 im Art. 71 vor, dass der Staatspräsident aus der Reihe besonders verdienter Bürger bis zu 5 Abgeordnete in die Zupanijenkammer berufen kann. Auch er selbst verbleibt nach Ablauf seines Mandates auf Lebenszeit Mitglied dieser Kammer, wenn er nicht ausdrücklich auf diese Funktion verzichtet. Alle anderen Abgeordneten dieser Kammer und die der Abgeordnetenkammer werden allerdings von den Bürgern jeder Zupanija auf der Grundlage des allgemeinen Wahlrechts direkt und geheim gewählt. Auch Art. 80 der indischen Verfassung vom 26. Jänner 1950 sieht eine ähnliche Regelung vor. Danach werden für die „Radya Sabha”, der maximal 250 Mitglieder angehören, zwölf Persönlichkeiten aus dem Bereich der Wissenschaft und Kunst vom Staatspräsidenten nominiert. Alle anderen Abgeordneten dieser Kammer werden indirekt gewählt.

Im Laufe der Entwicklung des demokratischen Verfassungsstaates ist die Stellung der parlamentarischen, sogenannten zweiten Kammer, welche also nicht der Volksvertretung dient, verändert worden; sie hat nämlich eine Art Herabstufung erfahren. Ausgehend von früheren Zeiten war diese parlamentarische Kammer als eine Art Oberhaus erste Kammer und wurde im Zuge der Demokratisierung der Staaten immer mehr zu einer zweiten Kammer, auch wenn sie z.B. wie heute noch in den Niederlanden Erste Kammer¹⁹ heißt oder in London die Königin ihre Ansprache zur Parlamentseröffnung im House of Lords und nicht im House of Commons hält.

John Stuart Mill, der Selbst von 1865–1868 dem englischen Unterhaus angehörte, hatte in seinem Buch „Consideration on Representative Government” 1861 die Auffassung vertreten: „Eine parlamentarische Versammlung, die im Vergleich zu einer anderen sich nicht auf eine gesellschaftliche Machtposition im Lande stützen kann, ist gegenüber dieser machtlos”.²⁰ Er sagte dies im Hinblick auf die damalige politische Entwicklung in seinem Land im allgemeinen, den Verlust an politischem Einfluss des Adels und im Hinblick auf die zunehmende Demokratisierung, welche sich besonders in der Entwicklung des Wahlrechts zeigte, im Besonderen. Um die Richtigkeit seiner damaligen Beurteilung, die auch heute in vielen Staaten mit einem Zweikammersystem geteilt wird, „beurteilen zu können, bedarf es eines Vergleichs der Verfassung und Parlamentssysteme” sowie einer Berücksichtigung der politischen Situation des jeweiligen Staates. Im Hinblick auf die Staatenvielzahl kann dies aber nur an Hand einiger weniger Beispiele erfolgen. Diese zeigen, dass abgesehen dort, wo in einem Staat, wie z.B. in Dänemark²¹, Schweden²², Griechendland²³, Luxemburg²⁴ und Portugal²⁵ nur ein Einkammersystem ist, jeweils die weitere parlamentarische Vertretung, welche Funktion sie auch immer hat, die erste Kammer, nämlich die Volksvertretung, als das Parlament schlechthin angesehen, gewertet und auch langläufig so bezeichnet wird.

 

II.

„Wenngleich die Bezeichnung Parlament als Institutionenbezeichnung nicht immer eine Verwendung im jeweiligen Verfassungstext findet, sondern oft bloß eine Gebäudebezeichnung ist, wird diese ausdrücklich oder im übertragenen Sinne im Verfassungsrecht oder im übertragenen Sinn in nahezu jedem Staat ausschließlich für die jeweilige Volksvertretung, also für die erste Kammer, gebraucht. Bei einem Zweikammerparlament ist nicht immer ein Gesamtbezeichnung für das Parlament gegeben. In Österreich war dies bis 1918 der Fall, Abgeordneten und Herrenhaus waren Teile des Reichsrates; es bleibe dabei nicht unerwähnt, dass die damalige Parlamentsbezeichnung „Reichsrat” Teil der Staatsbezeichnung war, der österreichische Teil der Donaudoppelmonarchie hieß nämlich bis 1918: „Die im Reichsrat vertretenen Königreiche und Länder”.²⁶ Heute kennt das österreichische Verfassungsrecht für das Parlament dieses Bundesstaates keine umfassende Gesamtbezeichnung für die beiden gesetzgebenden Kammern. Im Art. 24 B-VB steht bloß: „Die Gesetzgebung des Bundes übt der Nationalrat gemeinsam mit dem Bundesrat aus.” Meist wird in Österreich unter dem Begriff Parlament der Nationalrat genauso verstanden wie bei gleicher Situation in der Bundesrepublik Deutschland der Bundestag.

„Eine umfassende Bezeichnung bei einem Zweikammerparlament kennt Irland, wo nach Art 15 der Verfassung der Republik Irland vom 1. Juli 1937 das Nationale Parlament die Bezeichnung Direachteas führt und aus dem vom Volk gewählten Repräsentantenhaus Dail Eiveann genannt, und dem Senat, Seanad Eiveann bezeichnet, das aus 11 ernannten und 49 gewählten Mitgliedern besteht, sich zusammensetzt.

In ähnlicher Weise verwendet die Verfassung der Republik Italien vom 27. Dezember 1947 im Art. 55 den Überbegriff Parlament für das Abgeordnetenhaus und den Senat, die beide vom Volk direkt gewählt werden.

„Ebenso sieht die japanische Verfassung vom 3. Mai 1947 ausdrücklich vor, dass das Ober- und Unterhaus, Sangi-in und Shugi-in genannt, das Parlament, das als Kokkai bezeichnet wird, bilden. Dieses stellt nach Art. 41 das einzige Gesetzgebungsorgan und das höchste Organ im Staat dar.

„Auch die indische Verfassung kennt als Gesamtbezeichnung den Begriff Parlament. Dieses setzt sich nach Art. 79 aus der Lok Sabha, der Volkskammer, deren 545 Abgeordnete direkt gewählt werden, und der Radya Sabha, der Staatenkammer, deren Mitglieder — abgesehen von jenen 12, die der Staatspräsident nominiert — nach der Wahl durch die Landtagsabgeordneten von diesen entsendet werden, zusammen.

„In den Niederlanden wird für die beiden Kammern der Begriff Generalstaaten verwendet, wobei im Art. 51 der niederländischen Verfassung die Zweite Kammer, die vom Volk direkt gewählt wird, das Parlament schlechthin ist, während die sogenannte Erste Kammer von den Mitgliedern der Provinzialstaaten gewählt werden.

„Einen übergeordneten Begriff für die bei den vom Volk gewählten parlamentarischen Kammern kennt auch die Verfassung des Königreiches Spanien vom 29. Dezember 1978, nämlich die Cortes Generales, sie bestehen nach Art. 66 aus dem Kongress der Abgeordneten als der Volksvertretung und dem Senat als der Kammer der territorialen Repräsentation, wobei die Wahlberechtigten in jeder Provinz gem. Art. 69 je vier Senatoren wählen. Der Kongress besteht gem. Art. 68 aus mindestens 300 und höchstens 400 Abgeordneten.

In der Verfassung der Republik Kroatien vom 22. Dezember 1990 führen die beiden Kammern die Gesamtbezeichnung Sabor. Dieser setzt sich nach Art. 70 aus der Abgeordnetenkammer und der Zupanijenkammer, deren Mitglieder teils gewählt und teils ernannt werden, zusammen.

Schließlich bestimmt auch die französische Verfassung vom 4. Oktober 1958 in Art. 24, dass das Parlament aus der Nationalversammlung und dem Senat besteht, wobei die Abgeordneten der Nationalversammlung in unmittelbarer Wahl gewählt werden und der Senat in mittelbarer. Nähere Regelungen bezüglich der Zahl der Mitglieder, der Wählbarkeitsbedingungen, der Amtsdauer jeder Kammer und dergleichen mehr haben durch ein Organgesetz zu erfolgen.

Unterschiedlich ist in jedem Zweikammersystem nicht nur die vorhandene oder fehlende Gesamtbezeichnung beider Kammern des Parlaments. Unterschiedlich ist auch, wie schon einleitend betont, die Art und Weise ihrer Legitimierung, Funktion und vor allem Beschickung. Die erste und ursprünglich einzige Form des Typs einer zweiten Kammer war ein rein konservatives Element in Form einer Art Adelskammer in der Gesetzgebung. An diese hatte ursprünglich aus der Sicht seiner Zeit, wie schon betont, Montesquieu gedacht. Das bekannteste Beispiel einer solchen Adelskammer war und ist das House of Lords in London. Es entstand auch zunächst in Konfrontation zum Monarchen und musste in späteren Zeiten ihre Differenzierung sowie hernach Konfrontierung mit der Volksvertretung erleben und ihr den ersten Platz in der Gesetzgebung abtreten.

Im heutigen Verfassungsleben am meisten anzutreffen sind die Länderkammern in einem Bundesstaat; sie können entweder wie in der Schweiz²⁷ der Ständerat mit gleicher Zahl von 2 pro Kantone und einem Mitglied pro Halbkanton vom Volk direkt gewählt werden, ebenfalls übrigens mit gleicher Anzahl von 2 Senatoren pro Staat in den USA, oder aber die Länderkammer wird wie in Deutschland nicht vom Volk direkt gewählt, sondern setzt sich aus Repräsentanten der einzelnen Landesregierungen zusammen; für eine dritte Variante habe ich den österreichischen Bundesrat zu nennen; er wird von den einzelnen Landesparlamenten gewählt.

Während also die sogenannten ersten Kammern als Volksvertretungen direkt vom Volk gewählt werden und das auf eine Legislaturperiode hin, d.h. für die ganze Volksvertretung ist eine Totalerneuerung vorgesehen, wie z.B. in Österreich der Nationalrat und in Deutschland der Bundestag, ist dies beim österreichischen Bundesrat²⁸ anders. Er kennt eine partielle Erneuerung, weil in Österreich nach jeder Landtagswahl, das ist mit Ausnahme von sechs Jahren in Oberösterreich, alle fünf Jahre die Landtage ihre Bundesräte nominieren. Dabei können diese Bundesräte der Landesregierung, wie in Deutschland, angehören; die Mitgliedschaft zum Landtag selbst ist unvereinbar. In den USA ist die Partialerneuerung beim Senat ebenfalls vorgesehen, zumal die Senatoren auf sechs Jahre,²⁹ die Mitglieder des Repräsentantenhauses hingegen auf zwei Jahre gewählt werden.³⁰ Ein Drittel der Senatoren wird alle zwei Jahre neu gewählt, so dass immer nur eine Minderheit von neuen Abgeordneten in den Senat eintreten kann.

Dort, wo, wie in Deutschland, die Länderkammer aus Vertretern der Landesregierungen besteht, handelt es sich um einen Exekutivföderalismus, der meist, wie im deutschen Bundesrat, von einem gebundenen Mandat gekennzeichnet ist, das einheitlich für das betreffende Bundesland im Bundesrat auf Grund eines Regierungsbeschlusses abzugeben ist, anders hingegen, wenn, wie in Österreich, die Mitglieder der Länderkammer von parlamentarischen Körperschaften entsandt werden. Ihnen steht dann das freie Mandat des Parlamentariers zu, welches aber im politischen Alltag unter Berücksichtigung der parteipolitischen Zugehörigkeit, also fraktionsabgestimmt abgegeben wird. Die „Länderrepräsentanz im Bundesrat erfolgt nämlich nach dem Parteienproporz im Landtag!”

Viele weitere Beispiele ließen sich noch nennen, welche verdeutlichen, dass jeder Bundesstaat seine eigens strukturierte Länderkammer hat, genauso wie jeder Föderalstaat seine eigene Entstehungsgeschichte hat. So sind z.B. Deutschland, die Schweiz und die USA aus einem Staatenbund ein Bundesstaat geworden, Österreich hingegen aus einem dezentralisierten Einheitsstaat.³¹

Österreich³² hatte mit Ausnahme der Übergangszeit nach Ausrufung der Republik 1918 bis 1920, als es zunächst eine provisorische und dann eine konstituierende Nationalversammlung gab, stets nach der Dezemberverfassung 1867 und seit dem Bundes-Verfassungsgesetz 1920 — unterbrochen nur von der autoritären Zeit von 1934 bis 1945 —, stets ein Zweikammersystem, wobei die parlamentarische zweite Kammer in der Monarchie im Herrenhaus ein konservatives Element und in der Republik im Bundesrat ein föderalistisches Element darstellte.

Anders ist die Geschichte des deutschen Bundesrates³³; seine Bestellung und die gebundene Mandatsausübung seiner Repräsentanten entsprechen einer alten deutschen Verfassungstradition, welche vom Reichstag des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation über den Bundestag des Deutschen Bundes, den Bundesrat des Norddeutschen Bundes und des Wilhelminischen Kaiserreiches bis zum Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland reicht.

 

III.

Die dritte Form der zweiten Kammer ist die des Senats, welche einer regionalen oder berufsständischen Repräsentation dient. Diese in Senatsform organisierte Kammer kann, wie z.B. der spanische Senat, bestimmte Gebiete mit unterschiedlicher Sitzverteilung repräsentieren oder wie der Senat der USA als Staatenvertretung mit gleicher Sitzverteilung. Auch der Senat der Republik Italien wird auf regionaler Basis gewählt, wobei die Verteilung der Sitze auf der Grundlage der Bevölkerungszahl der jeweiligen Region beruht.

Die schon erwähnte österreichische Länderkammer, die aber nicht nach dem Senatssystem gebildet wurde, stellt einen Kompromiss zwischen dem föderalen und demokratischen Prinzip insofern dar, als die Landtage nach Art. 35 B-VG die Bundesräte entsenden, aber die Zahl ist für die neun Bundesländer nicht gleich, sondern wird mit Entschließung des Bundespräsidenten nach jeder Volkszählung nach der Stärke der Bevölkerung für jedes Bundesland von drei bis 12 Mandaten, also nicht in der gleichen Zahl der Sitze, verteilt.

Neben der Repräsentanz von Territorien kann nach dem Senatsprinzip auch die Repräsentanz von bestimmten Kenntnissen, Erfahrungen und Interessen, vor allem auch bestimmter Berufe zum Tragen kommen; man könnte von einer „Repräsentation des Sachverstandes” sprechen.

Der Gedanke der Berufsstände wurde schon von Papst PIUS XI. in seiner Sozialenzyklika „Quadragesimo Anno” 1931 zum Tragen gebracht und die B-VG-Novelle 1929 hatte die Umwandlung des Bundesrates, also der Länderkammer des österreichischen Parlaments, in einen Länder- und Ständerat vorgesehen. Dazu ist es aber nicht gekommen, vielmehr hat sich nach 1945 auf freiwilliger Basis eine Zusammenarbeit der großen Sozial- und Wirtschaftsverbände in der Wirtschafts- und Sozialpolitik im Allgemeinen und der Preis- und Lohnpolitik im Besonderen ergeben. Daraus zeigt sich, wie sehr neben der Repräsentanz des Volkes durch die politischen Parteien34 eine solche durch Interessenverbände³⁵ eine politische Rolle spielen.

Ein Musterbeispiel für eine derartige berufsständische Vertretung ist der Bayerische Senat³⁶, eingeführt durch die Bayerische Verfassung vom 2. Dezember 1946, der aber mehr eine beratende Tätigkeit hat. Sie ist gerade in einer Zeit der Mehrzweckverwendung des Staates von großer Bedeutung. Neben dem mehr ideologisch und weltanschaulich orientierten Wollen der politischen Parteien treten die Sachanliegen der Kultur-, Sozial- und Wirtschaftspolitik. Der Bayerische Senat besteht aus 60 Mitgliedern, nämlich aus 11 Vertretern der Land und Forstwirtschaft, 5 Vertretern der Industrie und des Handels, 5 Vertretern des Handwerks, 11 Vertretern der Gewerkschaften, 4 Vertretern der freien Berufe, 5 Vertretern der Genossenschaften, 5 Vertretern der Religionsgemeinschaften, 5 Vertretern der Wohltätigkeitsorganisationen, 3 Vertretern der „Hochschulen und Akademien sowie 6 Vertretern der Gemeinden und Gemeindeverbände. Diese werden von den zuständigen Körperschaften des öffentlichen oder privaten Rechts gewählt.

In ähnlicher Weise wurde durch die Verfassung vom 25. Juni 1991 auch in Slowenien die Vertretung von Trägern der sozialen, wirtschaftlichen, beruflichen und örtlichen Interessen durch den Staatsrat vorgesehen, dessen Kompetenz aber insofern über die des Bayrischen Senates hinausgeht, als er nicht nur eine beratende Funktion hat, sondern im Gesetzgebungsverfahren über ein suspensives Veto verfügt. Nach Art. 96 umfasst der Staatsrat 40 Mitglieder, und zwar 4 Vertreter der Arbeitgeber, 4 Vertreter Der Arbeitnehmer, 4 Vertreter der Bauern, der Gewerbetreibenden und der freien Berufe, 6 Vertreter der nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten und 22 Vertreter der lokalen Interessen.

Aus der Strukturierung des Parlaments und der Zusammensetzung der jeweiligen Kammer kann einerseits die Stärke des demokratischen Baugesetzes und andererseits für den Fall der zweiten Kammer der sonstige Einfluss bestimmender Kräfte in dem betreffenden Staat erkannt werden. Früher war es die Auseinandersetzung der Ständegesellschaft beginnend mit dem Adel und der Kirche mit dem Monarchen, später sind mit der Demokratisierung des Wahlrechtes und der Entwicklung des Parlaments von einer Stände- zu einer Volksvertretung immer mehr weitere Kreise der Bevölkerung hinzugekommen, wie das Bürgertum, die Bauern und die Arbeiterschaft.

„Als der demokratische Verfassungsstaat neben dem Rechts- und Machtzweck zur Herstellung und Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung für den Kultur und Wohlfahrtszweck zuständig wurde und sich auch der Staat um kulturellen Fortschritt, wirtschaftlichen Wachstum und soziale Sicherheit bemühte, hatte dieser Mehrzweckstaat auch eine Mehrzweckgesetzgebung zur Folge, welche auch ein Mehrzweckparlament verlangte.

 

IV.

„In jedem Staat hat man im Verfassungsrecht institutionalisiert oder sonst im politischen Leben aktiviert neben den politischen Parteien, die als Wahlparteien ins Parlament gewählt, dort Fraktionen bilden, auch verschiedene Interessenverbände, sei es in eigenen parlamentarischen Kammern oder neben der parlamentarischen Staatenwillensbildung, wie in Österreich die Sozialpartnerschaft³⁷, wirkkräftig; „kein demokratischer Staat mit Mehrzweckverwendung kommt heute ohne sie aus.”

„Während die Stärke der politischen Parteien durch die Zahl an Stimmen und durch sie an der Sitzverteilung im Parlament ablesen kann, ist die Bedeutung der Interessenverbände nicht leicht quantifizierbar. So kann ein Unternehmer hunderten oder tausenden Arbeitnehmern Beschäftigung geben und ist in seinem Aufgabenbereich unverzichtbar für die Wirtschaft eines Staates, trotzdem aber seiner Bedeutung und Funktion nach nicht leicht in einer parlamentarischen Kammer in einer entsprechenden Mandatszahl zu quantifizieren und zu platzieren. Je mehr die Aufgaben des Staates an Vielfalt zunehmen und er nicht mehr bloßer „Nachtwächterstaat” ist, desto mehr kommt es auf eine über die bloße parteipolitische Dimension hinausgehende Meinungs-, Willens- und Urteilsbildung an.

„In dieser Mehrdimensionalität, welche sich in einer zweiten Kammer zeigt, dokumentiert sich neben der Teilung der Gewalten zwischen den drei Staatsfunktionen: Gesetzgebung, Gerichtsbarkeit und Verwaltung auch eine solche innerhalb der jeweiligen Gesetzgebung; die zweite Kammer sollte die erste Kammer kontrollieren!

Die Kontrollfunktion entspricht auch der Gewaltenteilungslehre Montesquieus und wurde von ihm auch in der Gegenüberstellung der beiden Kammern wahrgenommen; er dachte dabei an das Nebeneinander von Vertretung des Volkes und des Adels; heute ist es das Nebeneinander von Repräsentanten des Volkes, der Territorien und der organisierten Interessen, wobei das Volk in einer parlamentarischen Volksvertretung quantifizierend leichter zu organisieren ist und Territorien leichter zu repräsentieren sind, als die Interessenvertretungen zu qualifizieren!

Eine solche zweite Kammer hat aber nur dann einen effektiven Wert, wenn sie neben der einen Kammer als Volksvertretung ein strukturell gegebenes und erlebbares Prinzip, wie dies z.B. der Föderalismus, Regionalismus oder der Autonomismus ist, in einer zweiten Art Territorialkammer zum Tragen bringt. In diesem Fall wird durch das neben dem demokratischen Baugesetz, erlebbar in der ersten Kammer, wie immer geprägte Territorialprinzip ein Mitdenken, Mitbeurteilen und Mitentscheiden auf parlamentarischer Ebene möglich.

Gerade die Vielfältigkeit des heutigen Staates und seiner Gesetzgebung verlangt ein verständnisvoll kritisches, eigenständiges, mitverantwortliches und mitentscheidendes Denken auch auf parlamentarischer Ebene. Eine solche zweite Kammer wird aber nur dann Anerkennung, Glaubwürdigkeit und Bestand haben, wenn sie sich von der ersten Kammer, also der sogenannten Volksvertretung, unterscheidet. Sie ist aber gefährdet, wenn diese Pluralität an Legitimation, wie etwa Föderalismus neben Demokratismus, nicht gegeben ist, weil etwa die gleichen politischen Faktoren nämlich die politischen Parteien, undifferenziert nur in verschiedenen Wahlvorgängen parlamentarisch in beiden Kammern repräsentiert werden. Eine solche Verdoppelung lässt sich vor der Bevölkerung nur sehr schwer rechtfertigen; sie ist gegeben, wenn politische Parteien beide Kammern, etwa einmal als Volksvertretung und ein andermal als Senat, der keine territoriale oder berufsständische Vertretung als Begründung hat, darstellen.

 

V.

Unterschiedlichkeiten beider parlamentarischen Kammern können gegeben sein

1) im Wahlmodus:

Volkswahl durch das Gesamtvolk der einen Kammer als Volksvertretung sowie Wahl durch das Volk, durch das Parlament oder die Regierung des jeweiligen Landes für eine Ländervertretung oder Entsendung durch Verbände eines Territoriums für die zweite Kammer;

2) in den Voraussetzungen; dass das passive Wahlalter beider Kammern unterschiedlich, meist bei der zweiten Kammer höher ist und bestimmte Eigenschaften vorausgesetzt werden und

3) dass der ersten Kammer eine Legislaturperiode mit Totalerneuerung und der zweiten Kammer eine Partialerneuerung sowie damit die Kontinuität eignet.

Letzteres ist beim österreichischen Bundesrat gegeben, der nach jeder Landtagswahl nach der Stärke der politischen Parteien im Landesparlament die Bundesräte des einzelnen Bundeslandes entsendet erhält; es ist daher Partialerneuerung gegeben. Wenngleich in der österreichischen Bundesgesetzgebung Nationalrat und Bundesrat Parlamentarier aus den politischen Parteien hat, zeichnet sich in dieser Parteienlandschaft doch insofern ein Unterschied und eine Gewaltenteilung ab, als nämlich während einer Legislaturperiode des Nationalrates und damit einer Funktionsperiode der vom Vertrauen der Mehrheit des Nationalrates getragenen Bundesregierung das Wählerverhalten in den Ländern sich ändern kann und im Nationalrat und Bundesrat unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse sich ergeben, was nach den jeweiligen Kompetenzen der zweiten Kammer zur Verzögerung oder Verhinderung in der Gesetzgebung führen kann. In diesem Fall gilt es beispielsweise die Kompetenzen des österreichischen³⁸ und deutschen³⁹ Bundesrates sowie der Senate der USA⁴⁰, Italiens⁴¹, Spaniens⁴² und Frankreich⁴³ zu beachten.

So steht dem österreichischen Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren⁴⁴ in der Regel nur ein suspensives Veto zu, das heißt er kann zwar gegen Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates Einspruch erheben, das Gesetz kann aber trotzdem in Kraft treten, wenn der Nationalrat einen Beharrungsbeschluss fasst. Es gibt jedoch Angelegenheiten, in denen dem österreichischen Bundesrat durch die Verfassung ein weitergehendes Mitwirkungsrecht eingeräumt wurde. In seiner Funktion als Länderkammer muss er etwa gem. Art. 44 Abs. 2 B-VG zu Verfassungsgesetzen, mit denen die Zuständigkeit der Länder in Gesetzgebung oder Vollziehung eingeschränkt werden soll, seine Zustimmung geben, wobei diese Zustimmung wiederum erhöhter Quoren im Bundesrat bedarf, nämlich Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und Mehrheit von zwei Drittel der abgegebenen Stimmen. Allerdings gibt es auch Bundesgesetze, die unter Ausschaltung des Bundesrates erzeugt werden, wie etwa die Bewilligung des Bundesvoranschlages oder die Genehmigung des Bundesrechnungsabschlusses. Neben der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren kommt dem Bundesrat auch das Recht zur Gesetzesinitiative zu, entweder durch Beschluss des Bundesrates oder durch ein Drittel der Mitglieder des Bundesrates⁴⁵. Außerdem besitzen ein Drittel der Mitglieder des österreichische Bundesrates das Recht, Bundesgesetze beim Verfassungsgerichtshof anzufechten.⁴⁶ Neben dieser rechtlichen Kontrolle steht dem österreichischen Bundesrat auch eine Mitwirkung an der politischen Kontrolle zu. So hat er das Interpellations⁴⁷, Resolutions⁴⁸, Petitions⁴⁹ und Zitationsrecht⁵⁰ sowie das Recht zur Abhaltung von Enqueten⁵¹. Sosehr der Bundesrat an der rechtlichen und politischen Kontrolle im österreichischen Parlament beteiligt ist, hat er hingegen keinen Zugang zur finanziellen Kontrolle, denn der Rechnungshof, der schon 1761 unter Kaiserin Maria Theresia gegründet wurde,⁵² ist ausschließlich ein Organ des Nationalrates, der auch den Präsidenten des Rechnungshofes wählt.

Die Kompetenzen des Deutschen Bundesrates gehen im Gegensatz zum österreichischen weiter. So sind schon zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens Vorlagen der Bundesregierung gem. Art. 76 Abs. 2 dem Bundesrat zuzuleiten. Dieser kann innerhalb von sechs Wochen dazu Stellung nehmen. Erst dann leitet die Bundesregierung ihre Vorlagen zusammen mit der Stellungnahme des Bundesrates gem. Art. 77 an den Bundestag weiter, der die Gesetzte beschließt. Nach der Annahme durch den Bundestag sind die Bundesgesetze dem Bundesrat zu übermitteln, der im Falle der sogenannten Zustimmungsgesetze mit dem Beschluss des Bundestages einverstanden sein muss, damit dieser in Kraft treten kann. Da über die Hälfte der Bundesgesetze zustimmungsbedürftig sind, steht der Bundesrat dem Bundestag in einer Vielzahl der Gesetzgebungsverfahren als gleichberechtigte Kammer gegenüber. Darüber hinaus bedarf gem. Art. 79 Abs. 2 eine Änderung des Grundgesetzes der Zustimmung von zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates. Bei den nicht-zustimmungsbedürftigen Gesetzen hat der Bundesrat ein Einspruchsrecht, das vom Bundestag überstimmt werden kann. Außerdem gibt es für den Fall der Nichteinigkeit zwischen den beiden Kammern den Vermittlungsausschuss. Dieser Ausschuss dient der Kompromisssuche für den Fall, dass das Zustandekommen eines Gesetzes zu scheitern droht, weil der Bundesrat den Beschluss des Bundestages nicht gutheißt. Des Weiteren ist dem Bundesrat das Recht eingeräumt, Gesetzesvorlagen einzubringen.

Eine weitgehende Gleichberechtigung der Kammern findet sich in Italien. So legt die Verfassung Italiens in Art. 70 fest, dass die gesetzgebende Gewalt von den beiden Kammern, nämlich Abgeordnetenkammer und Senat, gemeinsam ausgeübt wird. So wird gem. Art. 72 jeder Gesetzesentwurf, der einer der Kammern vorliegt, von einem Ausschuss geprüft und danach von der Kammer selbst angenommen. Die Gesetzesinitiative bedarf in Italien nicht den Beschluss einer Kammer, sondern kann durch jedes Parlamentsmitglied ausgeübt werden.

In Spanien kommt dem Senat im Falle einfacher Gesetze wiederum nur ein suspensives Veto zu.⁵³ So kann zwar der Senat gegen den vom Kongress angenommenen Text sein Veto einlegen oder Änderungsanträge einbringen, der Kongress kann jedoch den ursprünglichen Text neuerlich beschließen. Entwürfe für eine Verfassungsänderung müssen allerdings gem. Art. 167 durch eine Mehrheit von drei Fünftel jeder der beiden Kammern gebilligt werden. Kommt ein Einvernehmen zwischen den beiden Kammern nicht zustande, so wird versucht, es durch die Bildung eines Ausschusses herbeizuführen, der paritätisch mit Abgeordneten und Senatoren besetzt ist und der einen Text vorlegt, über den Kongress und Senat beschließen. Kommt jedoch derart eine Annahme der Verfassungsänderung nicht zustande, so kann der Kongress die Änderung mit zwei Drittel Mehrheit beschließen, wenn der Senat dem Text mit absoluter Mehrheit zugestimmt hat. Außerdem steht dem Senat auch die Gesetzesinitiative zu.

Auch in Japan⁵⁴ steht dem Oberhaus nur ein suspensives Veto zu. Grundsätzlich wird ein Gesetz beschlossen, indem es beide Häuser passiert. Nachdem das Unterhaus einem Gesetzesvorschlag zugestimmt hat, leitet es ihn an das Oberhaus weiter. Sollte dieses dem Gesetzesentwurf nicht zustimmen, kann das Unterhaus das Gesetzt mit einer Zweidrittelmehrheit trotzdem beschließen. Darüber hinaus hat es aber die Möglichkeit, eine gemeinsame Sitzung der beiden Kammern zu initiieren, in der sich diese über das Gesetz beraten und zu einem Konsens kommen können.

Der französische Senat⁵⁵ hat alle Gesetzesentwürfe und Gesetzesvorschläge zu beraten. Wenn eine solcher Entwurf oder Vorschlag in Folge einer Meinungsverschiedenheit zwischen den beiden Kammern nicht angenommen werden konnte, so ist der Premierminister berechtigt, einen paritätisch besetzten Ausschuss einzuberufen, der eine Fassung der noch strittigen Bestimmungen vorzuschlagen hat. Die von diesem Ausschuss ausgearbeitete Fassung kann den beiden Kammern zur Annahme vorgelegt werden. Gelangt allerdings der Ausschuss nicht zur Annahme einer gemeinsamen Fassung, so überlässt die Regierung die endgültige Entscheidung der Nationalversammlung. Verfassungsänderungen müssen wiederum gem. Art 89 von beiden Kammern in gleicher Fassung beschlossen werden. Die Gesetzesinitiative steht den Mitgliedern des Parlaments, also beider Kammern, zu.

Der amerikanische Senat⁵⁶ verfügt im Vergleich zum französischen Senat über weitergehende Kompetenzen, wobei er, abgesehen von seinem Mitspracherecht bei der Ernennung der obersten Beamten und beim Abschluss auswärtiger Verträge, grundsätzlich dieselben Befugnisse wie das Repräsentantenhaus hat. Die Verabschiedung eines Gesetzes setzt die Zustimmung beider Häuser voraus, wobei diese unabhängig voneinander beraten und abstimmen. Sollten das Repräsentantenhaus und der Senat dabei keine Einigung hinsichtlich eines Gesetzesentwurfes erzielen, kommt dem Sprecher des Repräsentantenhauses oder dem Vizepräsidenten des Senates das Recht zu, einen aus Mitgliedern der beiden Häuser gebildeten Vermittlungsausschuss einzusetzen, der versuchen muss, eine verabschiedungsreife Kompromissvorlage zu erarbeiten. Erst wenn sowohl das Repräsentantenhaus als auch der Senat einem solchen Gesetzesentwurf zustimmen, kann das Gesetz dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt werden. Lehnt dieser das Gesetz durch sein Veto ab, kann sich der Kongress über dieses nur durch eine nochmalige Abstimmung hinwegsetzen, wobei dafür allerdings eine Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern vorgesehen ist, so dass dies nur sehr selten vorkommt.

Ähnlich wie in den USA geht auch die indische Verfassung von einem annähernd äquivalenten Stärkeverhältnis zwischen den beiden Kammern aus. Nach Art. 107 Abs. 2 haben sowohl die Lok Sabha als auch die Radya Sabha einem Gesetzesvorschlag zuzustimmen. Diejenige der beiden Kammern, in der der Gesetzesvorschlag zuerst eingebracht worden ist, kann diesen mit einfacher Mehrheit annehmen. Anschließend wird der Gesetzesentwurf an die andere Kammer weitergeleitet, die drei Möglichkeiten einer Entscheidung hat. Sie kann dem Gesetzesentwurf zustimmen, sie kann Änderungsvorschläge machen, auf die jene Kammer, die den Gesetzesvorschlag bereits angenommen hat, eingehen kann, oder sie lehnt den Gesetzesentwurf ab. Können nun Differenzen zwischen den beiden Kammern nicht beigelegt werden, beruft der Staatspräsident nach Art. 108 eine gemeinsame Sitzung beider Kammern ein. Das Gesetz kann dabei mit einfacher Mehrheit der Mitglieder beider Häuser beschlossen werden.

Zu den besonderen Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, um Mitglied einer zweiten Kammer werden zu können, sei z.B. der Bayerische Senat⁵⁷ hervorgehoben. So kann zum Senator nur ein wahlfähiger Staatsbürger berufen werden, dr das 40. Lebensjahr vollendet hat. Außerdem soll er sich durch Rechtlichkeit, Sachkenntnis und Erfahrung auszeichnen. Damit wollte der Verfassungsgeber ein Parlament reifer, urteilsfähiger Persönlichkeiten schaffen. Daraus ergibt sich auch, dass der Senat häufig als „Rat der Weisen” oder „Rat der Alten” bezeichnet wird.⁵⁸

Auch in der Verfassung Italiens findet sich in Art. 58 die Regelung, dass zu Senatoren alle Wahlberechtigte gewählt werden können, die das 40. Lebensjahr vollendet haben. Außerdem wird jeder ehemalige Präsident der Republik Senator von Rechts wegen und auf Lebenszeit, sofern er nicht darauf verzichtet. Darüber hinaus kann der Präsident der Republik fünf Bürger, die sich durch höchste Verdienste auf sozialem, wissenschaftlichem, künstlerischem und literarischem Gebiet in besonderer Weise dem Vaterland zur Zier gereichen, zu Senatoren auf Lebenszeit ernennen.

Ebenso werden in den vereinigten Staaten von Amerika persönliche Anforderungen an die Kandidaten für den Senat gestellt.⁵⁹ So müssen Senatoren mindestens 30 Jahre alt sein, seit 9 Jahren die Staatsbürgerschaft der Vereinigten Staaten besitzen und zum Zeitpunkt der Wahl in dem Einzelstaat wohnhaft sein der ihn wählt. Durch diese Voraussetzungen für die Wahl sollen eine größere Lebenserfahrung der Senatoren und ihre bessere Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen des Staates gewährleistet sein. Insoweit drückt sich darin auch die Funktion des Senates als Element der politischen Stabilität aus.

In Indien sieht Art. 84 der Verfassung vor, dass Abgeordnete der Radya Sabha indische Staatsbürger sein und das 30. Lebensjahr vollendet haben müssen. Darüber hinaus können einzelne vom Parlament beschlossene Gesetze besondere Qualifikationen fordern.

 

VI.

Viele weitere Beispiele an zweiten Kammern ließen sich noch in weiteren Verfassungssystemen der Welt geben. Sie alle stellen einen zur Institution gewordenen Ausdruck der Auseinandersetzung mit der übernommenen politischen Struktur eines Staates, seiner Gegenwartserfordernisse und Zukunftserwartungen dar. Personale und territoriale Komponenten sind dabei bestimmend, was sich in der zweiten Kammer nun als berufsständische Vertretung oder als Länderkammer besonders zeigt. Sie sollten in dem in ihnen zum Tragen kommenden Prinzip den in der sogenannten ersten Kammer zur Geltung gelangenden Grundsatz der demokratischen Repräsentation ergänzen: entweder um das gleiche Volksganze nach anderen territorialen Gesichtspunkten, wie es der Föderalismus und Regionalismus ermöglicht in einer Ländervertretung zu repräsentieren oder um z.B. bestimmte berufliche Interessen, Sachanliegen, die für die Allgemeinheit von Bedeutung sind, in der Gesetzeswerdung zu vertreten.

„Gerade in einer Zeit der Mehrzweckverwendung des Staates kommt einer breiten parlamentarischen Staatswillensbildung eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu. Sie liegt, das sei zusammenfassend betont, vor allem in ihren „Möglichkeiten der Mitwirkung an der Gesetzgebung, der Kontrolle, der Gerichtsbarkeit oder sonst der Exekutive; dabei kann eine solche zweite Kammer Funktionen der Repräsentation und der Kommunikation erfüllen, was auch gerade bei einem Staat mit pluralistischer Demokratie eine vermittelnde und integrierende Wirkung zur Folge haben kann.

„Alle diese Funktionen einer zweiten Kammer können zu einer zeitgemäßen Gewaltenteilung⁶⁰, zur Sicherung der Freiheit des Einzelnen, zu einer möglichst sachlich orientierten Gesetzgebung und damit zum Gemeinwohl⁶¹ beitragen.

„Welche Funktionen und welche Zusammensetzung eine zweite Kammer immer haben wird, sie wird wie eine andere parlamentarische Einrichtung um ihre Anerkennung und ihren Bestand zu kämpfen haben. Suzanne S. Schüttemeyer und Roland Sturm haben schon treffend geschrieben: Zweite Kammern müssen den Weg zwischen der Scylla der Identität und der Charybdis der zu großen Abweichung steuern.⁶²

„Diese Mühen um die zweite Kammer und mit ihr zahlen sich aber aus; denn gerade die weitgespannte Gesetzgebung des heutigen Staates mit den großen Kosten und lang nachwirkenden Folgen der Gesetze verlangt ein Mitdenken auch auf breiter parlamentarischer Basis; auch eine noch so vielfache Lesung eines Gesetzentwurfes in einer Kammer ersetzt das Mitdenken, Miturteilen und Mitentscheiden einer zweiten Kammer nicht. Gerade bei der Komplexität der Aufgaben des heutigen Staates kommt der überlegenden Mitwirkung der zweiten Kammer einer nicht zu unterschätzende Bedeutung zu. Die heutige politökonomische Abstimmungsforschung, vor allem bei William H. Riker⁶³, zeigt deutlich, wie sehr durch das parlamentarische Zweikammersystem ein mehr ausgewogener, weil mehr überlegender parlamentarischer Willensbildungsprozess Platz greift. Diese heute immer mehr um sich greifende Einsicht erinnert an das Beisammensein von zwei Klassikern des politischen Denkens⁶⁴, nämlich von George Washington und Thomas Jefferson, der ursprünglich gegen das Zweikammersystem in den USA war. Bei dieser Aussprache der beiden Gründungsväter der USA goss Jefferson mehrmals seinen heißen Tee von seiner Tasse in die Untertasse und wieder zurück, worauf Washington auf die gleiche Wirkung des Zweikammersystems aufmerksam machte: es ist eine abkühlende und ausgleichende. Wer wollte nicht leugnen, dass diese Bedeutung, auf die Washington vor mehr als 200 Jahren für das Zweikammersystem aufmerksam machte, nicht heute in einer Zeit so vieler Gegensätzlichkeiten und Gemeinwohlerfordernisse nicht auch gegeben ist. In dieser Sicht kommt der Frage nach Aspekten des Ein- und Zweikammersystems sowohl eine Bedeutung für die staatsrechtliche Ordnung wie für die politische Kultur in der Demokratie unserer Zeit zu.

 

Anmerkungen

 1

Näher dazu Herbert Schambeck, Vom Sinn und Zweck des Parlamentarismus, in: Österreichs Parlamentarismus–Werden und System, hrsg. von demselben, Berlin 1986, S. 1 ff.

 2

Siehe Herbert Schambeck, Staat, Öffentlichkeit und öffentliche Meinung, Wissenschaftliche Abhandlungen und Reden zur Philosophie, Politik und Geistesgeschichte, Band 17, Berlin 1992.

 3

Beachte Herbert Schambeck, Der Staat und die Demokratie, in: Geschichte und Gesellschaft, Festschrift für Karl R. Stadler, hrsg. von Gerhard Botz u. a., Wien 1974, S. 419 ff.”

 4

Hiezu Max Imboden, Gewaltentrennung als Grundproblem unserer Zeit, in: Gedanken und Gestalt des demokratischen Rechtsstaates, hrsg. von demselben, Wien 1965, S. 37 ff; Günther Winkler, Das österreichische Konzept der Gewaltentrennung in Recht und Wirklichkeit, Der Staat 1967, S. 293 ff; Manfred Welan, Die Gewaltenteilung, in: Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz und seine Entwicklung, hrsg. von Herbert Schambeck, Berlin 1980, S. 481 ff; Karl Korinek, Von der Aktualität der Gewaltenteilungslehre, Journal für Rechtspolitik 1995, S. 151 ff sowie Herbert Schambeck, Zur Idee und heutigen Formen der Gewaltenteilung im Staat, Zeitschrift für Schweizerisches Recht, 1. Halbband, Nr. 5, Basel 1996, S. 423 ff.

 5

Hesiod, Werke und Tage, Vers 213 ff.

 6

Aristoteles, Politik IV, 1298a.

 7

John Locke, Two Treaties of Civil Government, 1690.

 8

Montesquieu, Vom Geist der Gesetze, 1748, Buch XI, Kapitel 6.

 9

Montesquieu, Vom Geist der Gesetze, Buch XI, Kapitel 6.

10

Beachte Max Imboden, Montesquieu und die Lehre der Gewaltentrennung, Berlin 1959.

11

Hierzu Max Imboden, Rousseau und die Demokratie, Tübingen 1963.

12

Vergleiche Emmanuel Joseph Sieyès, Was ist der Dritte Stand ?, hrsg. von Otto Dann, Essen 1988, S. 68 ff.

13

Näher dazu Hans Albrecht Schwarz-Liebermann von Wahlendorf, Struktur und Funktion der sogenannten Zweiten Kammer–eine Studie zum Problem der Gewaltenteilung, Tübingen 1958; Annemarie Huber-Hotz, Das Zweikammersystem: Anspruch und Wirklichkeit, in: Das Parlament–Oberste Gewalt des Bundes?, hrsg. von den Parlamentsdiensten, Bern 1991, S. 165–182 sowie Suzanne S. Schüttemeyer–Roland Sturm, Wozu Zweite Kammern? Zur Repräsentation und Funktionalität Zweiter Kammern in westlichen Demokratien, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1992, S. 517 ff.

14

Les Parlements dans le monde. Receuil de données comparatives. Preparé par le Centre

international de documentation parlementaire de l’Union interparlementaire. Deux volumes, deuxième édition, Bruxelles 1986/87.

15

Staatsgrundgesetz über die Reichsvertretung, RBGl. Nr. 141/1867.

16

Näher Karl Loewenstein, Staatsrecht und Staatspraxis von Großbritannien, Band 1 Berlin–Heidelberg–New York 1967, S. 237 ff.

17

Dolf Sternberger–Bernhard Vogel (Hrsg.), Die Wahl der Parlamente und anderer Staatsorgane, Band I: Europa, Berlin 1969, S. 1365 ff.

18

Art. 19 ff der Verfassung der Republik Ungarn.

19

Art. 51 der Verfassung des Königreiches der Niederlande vom 17. Februar 1983.

20

John Stuart Mill, Consideration on Representative Government, 1861, Indianapolis 1958, S. 188.

21

§§ 28 f der Verfassung des Königreiches Dänemark vom 5. Juni 1953.

22

Verfassungsdokumente von Schweden vom 1. Jänner 1975, Der Regierungsapparat, Kapitel 3.

23

Art. 51 ff der Verfassung der Republik Griechenland, beschlossen von dem fünften Verfassungsändernden Parlament am 9. Juni 1975 und in Kraft getreten am 11. Juni 1975.

24

Art. 50 ff der Verfassung des Großherzogtums Luxemburg vom 17. Oktober 1868.

25

Art. 150 ff der Verfassung der Republik Portugal vom 2. April 1976.

26

Staatsgrundgesetz über die Reichsvertretung, RGBl. Nr. 141/1867.

27

Art. 80 ff der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874.

28

Siehe Herbert Schambeck, Der Bundesrat der Republik Österreich, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, NF Band 26, Tübingen 1977, S. 215 ff; Irmgard Kathrein, Der Bundesrat, in: Österreichs Parlamentarismus–Werden und System, S. 337 ff sowie Robert Walter–Heinz Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 8. Auflage, Wien 1996, S. 172 ff.

29

Art. 1 Abschnitt 2 der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika vom 11. September 1787.

30

„Art. 1 Abschnitt 3 der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika; siehe näher Herbert Schambeck–Helmut Widder–Marcus Bergmann (Hrsg.), Dokumente zur Geschichte der Vereinigten Staaten von Amerika, Berlin 1993.

31

Beachte insbesondere Herbert Schambeck, Zum Werden und zu den Aufgaben des österreichischen Föderalismus, in: Föderalismus und Parlamentarismus in Österreich, hrsg. von demselben, Wien 1992, S. 17 ff.

32

Siehe Ernst Carl Hellbling, Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte, 2. Auflage, Wien–New York 1974, S. 374 ff; Wilhelm Brauneder, Österreichische Verfassungsgeschichte, 6. Auflage, Wien 1992, S. 154 ff.

33

Gerhadr Anschütz–Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1. Band, Tübingen 1930, S. 17 ff; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 2, 2. Auflage, München 1980, S. 109 ff.

34

Vergleiche hierzu Herbert Schambeck, Politische Parteien und österreichische Staatsrechtsordnung, in: Staatsrecht in Theorie und Praxis, Festschrift Robert Walter zum 60, Geburtstag, hrsg. v. Heinz Mayer u.a., Wien 1991, S. 603 ff.

35

Näher Herbert Schambeck, Die Interessenverbände–ihr Auftrag in Staat und Gesellschaft, in: Grundfragen der Politik, Wien–Freiburg–Basel 1968, S. 61 ff.

36

Art. 35 Verfassung des Freistaates Bayern; siehe Walter Schmitt Glaeser–Bodo Klein, Der Bayerische Senat, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Band 39, 1990, S. 105 ff.

37

Dazu besonders Herbert Schambeck, Interessenvertretung und Sozialpartnerschaft, Wirtschaftspolitische Blätter 1970, 17. Jahrgang, S. 25 ff; Alfred Klose, Ein Weg zur Sozialpartnerschaft, Wien 1970; Herbert Schambeck, Parlamentarismus und Sozialpartnerschaft, in: Um Parlament und Partei, Alfred Maleta zhum 70. Geburtstag, hrsg. von Andreas Khol, u.a., Graz–Wien–Köln 1976, S. 181 ff. sowie Karl Korinek, Ideen und Entwicklung der Sozialpartnerschaft, in: Rechtsfragen der Sozialpartnerschaft, hrsg, von Georg Ress, Köln 1987, S. 9 ff.

38

Art. 41 ff B-VG.

39

Art. 70 ff des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949.

40

Art. I, IV und V der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika.

41

Art. 70 ff der Verfassung der Republik Italien.

42

Art. 81 ff der Verfassung des Königreiches Spanien.

43

Art. 34 ff der Verfassung der Republik Frankreich.

44

Näher Walter-Mayer, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, S. 186 ff.”

45

Art. 41 Abs. 1 B-VG.

46

Art. 140 Abs. 1 B-VG.

47

Art. 52 Abs. 1 B-VG.

48

Art. 52 Abs. 1 B-VG.

49

Art. 11 StGG in Verbindung mit § 25 Geschäftsordnung des Bundesrates.

50

Art. 75 B-VG.

51

§ § 66 f GO-BR

52

Vergleiche dazu 200 Jahre Rechnungshof, Festschrift zum zweihundertjährigen Bestehen der obersten staatlichen Kontrollbehörde Österreichs, hrsg. vom Präsidium des Rechnungshofes, Wien, 1961; Johannes Hengstschläger, Der Rechnungshof-Organisation und Funktion der obersten Finanzkontrolle in Österreich, in: Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 426, Berlin 1982, S. 19 ff sowie Walter Schwab, Der Rechnungshof als Organ der parlamentarischen Finanzkontrolle, in: Österreichs Parlamentarismus–Werden und System, S. 758 f.

53

Art. 90 Abs. 2 der Verfassung des Königreiches Spanien.

54

Art. 59 der Verfassung von Japan.

55

Art. 45 der Verfassung der Republik Frankreich.

56

Art. I. Abschnitt 7 der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika; vergleiche hierzu Karl Carstens, Grundgedanken der amerikanischen Verfassung und ihre Verwirklichung, Berlin 1954, S. 52 ff.

57

Art. 36 Abs. 2 und 3 Verfassung des Freistaates Bayern.

58

Schémitt Glaeser–Klein, Der Bayerische Senat, S. 111.

59

Art. I Abschnitt 3 der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika.

60

Siehe Karl Korinek, Von der Aktualität der Gewaltenteilungslehre, S. 151 ff sowie Herbert”Schambeck Zur Idee und heutigen Formen der Gewaltenteilung im Staat, S. 423 ff.

61

Beachte besonders Johannes Messner, Das Naturrecht, 5. Auflage, Innsbruck–Wien– München 1966, S. 725 ff.

62

Suzanne S. Schüttemeyer–Roland Sturm, Wozu Zweite Kammern? Zur Repräsentation und Funktionalität Zweiter Kammern in westlichen Demokratien, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1992, S. 519; vergleiche hierzu auch ausführlich Jean Mastias–Jean „Grangé, Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale, Paris 1987, S. 31 ff.”

63

Dazu besonders Wilhelm H. Riker, The Justification of Bicameralism, in: International Political Science Review 13, 1992, S. 101–116.

64

Siehe Schambeck–Widder–Bergmann (Hrsg.), Dokumente zur Geschichte der Vereinigten Staaten von Amerika; Herbert Schambeck, Thomas Jefferson und der moderne Staat, Juristische Blätter 1994, 116. Jahrgang, Heft 1, S. 2 ff.