ÁLLAMPOLGÁRSÁG EURÓPÁBAN, 2005
Europa Institut Budapest • Budapest, 2005. 135–141. p.
Kézirat
MITROVITS MIKLÓS
Oroszország és a kettős állampolgárság
Oroszok kisebbségben a volt Szovjetunió területén
Oroszország tiszteletben tartja a demokratikus társadalom értékeit, beleértve az emberi szabadság és jogok tiszteletét. A saját feladatait abban látja, hogy a nemzetközi jogi normák alapján az egész világon elérje az emberi szabadság és jogok tiszteletét. Megvédje a határon túli honfitársak és oroszországi polgárok1 érdekeit és jogait a nemzetközi jog alapján és a kétoldalú egyezményekkel. Az Orosz Föderáció el fogja érni a honfitársak jogainak biztosítását azokban az államokban, melyekben azok állandó lakhellyel rendelkeznek, és erősíteni fogja a kapcsolatokat velük és a szervezeteikkel.2 – Nem véletlen az ilyen határozottnak tűnő politikai program a határon túli oroszországiak védelme tekintetében, hiszen a Szovjetunió felbomlása után körülbelül 25 millió orosz került a függetlenné vált Orosz Föderáció határain kívülre.3 Ez a 145 milliós orosz népesség 17%-a. Ennek a 25 milliós orosz nemzetiségnek 60%-a az európai utódállamokban, 40%-a pedig az ázsiai köztársaságokban él.4 A legnépesebb orosz nemzetiséggel bíró ázsiai állam Kazahsztán, ahol 4,3 millió az orosz,5 de Üzbegisztánban, Kirgíziában is jelentős az orosz kisebbség. Jellemző azonban, hogy mindegyik államban 1991 óta jelentősen csökkent az oroszok száma. Ebből a szempontból Tádzsikisztán esete a legkirívóbb, ahol a 400 ezer körüli orosz nyelvű lakosból mára csak 90 ezer él az országban, ennek 70%-a az orosz.6 Mégis Tádzsikisztán az egyetlen állam a volt Szovjetunió területén, amelynek Oroszországgal élő szerződése van a kettős állampolgárságról. Türkmenisztánnal is volt ilyen szerződés, de megszűnt a kettős állampolgárság felvételének lehetősége 2003 nyarán, mert Nyijazov türkmén elnök rendelete kötelezte a kettős állampolgárokat arra, hogy mondjanak le az egyikről. Ez megrontotta a viszonyt a két állam között.7 Ennek hatására többen visszatértek Oroszországba. A kivándorlók 13%-a türkmén, akik inkább orosz állampolgárságot választották.8
Az európai államok közül Ukrajnában több mint 11 millió, Belorussziában 1 millió, Moldáviában mintegy félmillió orosz nemzetiségű él. Belorussziában a belorusz mellett hivatalos nyelv az orosz is. Emellett a két állam egyre szorosabb viszonya következtében nincs napirenden az orosz nyelvű lakosság kérdése, illetve a kettős állampolgárság. A két állam egyesülési folyamatával megoldódnak ezek a kérdések, amennyiben vannak ilyenek.9 Ukrajnával szintén hasonlóak az orosz törekvések. Moldáviában pedig az orosz, ukrán többségű Dnyeszter Menti Köztársaság széles körű autonómiával való felruházásának terve megoldaná a több mint egy évtizede meglévő problémát. Egyelőre kérdés, hogy sikerül-e végrehajtani e tervet, ugyanis a moldovai ellenzék tiltakozik az ellen, hogy az orosz hadsereg 2020-ig Moldáviában maradjon.10
A három balti állam területén viszonylag kevés, de az államalkotó nemzethez képest jelentős számú orosz él. Lettország és Észtország lakosságának majdnem 30%-a, Litvániának 6,3%-a orosz.11 Furcsa módon ezekben az országokban a legrosszabb a helyzetük az oroszoknak az állampolgári jogaik tekintetében, itt mégsem volt olyan nagy mértékű a kivándorlás Oroszországba, mint az ázsiai országokból.12 Ez valószínűleg betudható annak a ténynek, hogy a három állam 2004 májusában csatlakozott az Európai Unióhoz.
Meg kell még említeni a kaukázusi országokat is, ahol a legelőször robbantak ki etnikai konfliktusok, még Gorbacsov idején.13 Azerbajdzsánban a lakosság 1,8%-a orosz (141 700 fő), de Oroszországban is él kb. 2 millió azerbajdzsáni. Oroszország és Azerbajdzsán kapcsolata jónak mondható, az orosz nyelv ugyan nem hivatalos, de a nemzetiségek közötti érintkezés nyelveként szolgál gyakorlatilag. Grúziában is viszonylag kevés orosz él. A kétoldalú kapcsolatok folyamatos fejlesztése során napirenden van az orosz nyelv oktatásának elérése. Örményországból 1989 óta 51 ezerről 15 ezerre csökkent az orosz nemzetiség aránya, ez főleg a szociális és gazdasági helyzettel magyarázható.14 A nemzetiségi ellentétek a térségben nem az orosz etnikum ellen irányulnak. A nagymértékű kivándorlás oka a rossz gazdasági és szociális helyzet, amely természetesen nem csak az orosz nyelvű, illetve orosz nemzetiségű lakosokra érvényes.
A törvényi háttér
Az orosz alkotmány kimondja, hogy az Orosz Föderáció állampolgárai lehetnek kettős állampolgárok a nemzetközi és a föderációs törvénynek megfelelően. Ha az Orosz Föderáció polgára rendelkezik más állam állampolgárságával, nem lehet korlátozni a szabadságát és jogait, de nem szabadul fel állampolgári kötelezettségei alól sem, hacsak nem rendelkezik erről nemzetközi megállapodás, vagy másik törvény.15 Az alkotmányban megengedett kettős állampolgárságot az állampolgársági törvény16 előírásai szerint szerezheti meg egy orosz állampolgár.
A törvény engedi a kettős állampolgárságot, de az csak abban az esetben lehetséges, ha van az adott állammal szerződése az Orosz Föderációnak. Ha egy orosz állampolgár felvesz más állampolgárságot, az nem vonja maga után az orosz állampolgárságának megszűnését, tehát kettős állampolgár lehet.17 A kétoldalú szerződésre azért van szükség, mert az adott másik állam törvényei nem biztos, hogy megengedik, hogy az állampolgárságát kérvényező orosz állampolgár, megtartsa az oroszt. Természetesen, ha a másik állampolgárságot megkapja az illető, akkor lemondhat az oroszról, de ezt külön kell kérvényezni, és csak akkor engedélyezik, ha biztosítva van a másik állampolgárság. Ha a lemondással hontalanná válna, akkor nem engedélyezi a törvény a lemondást.18
Bármelyik állam polgárának lehetősége van orosz állampolgárrá válnia, ha a nemzetközi és a jelen törvény ezt lehetővé teszi,19 tehát ha van az Orosz Föderációnak kétoldalú szerződése egy másik állammal a kettős állampolgárságról, akkor az alapján lehetséges (mint említettem a volt Szovjetunió tagállamai közül jelenleg csak Tádzsikisztánnal van ilyen megállapodás). Ha nincs ilyen szerződés az adott állammal, akkor le kell mondania az eredeti állampolgárságáról.20 Az állampolgárság felvételének rendje kétféle lehet: általános és könnyített.
Az általános rend szerinti feltételekben előírják, hogy 5 évig szünet nélkül az Orosz Föderációban kell élni, ezalatt évente maximum 3 hónapra utazhat külföldre, oroszul kell tudni, illetve az is általános rend szerint kérheti az állampolgárságot, aki 3 éve házasságban él egy orosz állampolgárral.21
Az egyszerűsített eljárási rend szerint az kaphat állampolgárságot, aki a volt Szovjetunió állampolgára volt és az utódállamok valamelyikének területén él, ott nem kapott, vagy nem is kért állampolgárságot az újonnan létrejött államtól, és így hontalanná vált. A törvény módosítása után, nekik nem kell orosz nyelvvizsgát tenni, legális jövedelemforrást, lakhelyet igazolni, illetve 5 évig várni, az egyedüli korlátozás, hogy 2006. január 1-jéig kérvényezni kell az állampolgárságot.22
A gyerekek esetében is lehet könnyített eljárásban kérvényezni az állampolgárságot. Ha nem az Orosz Föderáció területén él, de az egyik szülője orosz állampolgár és a másik is beleegyezik, akkor kérhetik a gyerek orosz állampolgárrá válását.23 Az elbírálási határidő az általános rend szerint a dokumentumok benyújtásától 1 év, az egyszerűsített rend szerint 6 hónap.24
Ez a szabályozás lehetővé teszi, hogy a volt Szovjetunió területén, az Orosz Föderáción kívül élő, jelenleg állampolgársággal nem rendelkezők megkapják az orosz állampolgárságot. Ez természetesen a három balti állam orosz nemzetiségű lakosait érinti. Az ott élő oroszok ugyanis nem kapták meg automatikusan az állampolgárságot, annak ellenére, hogy Oroszország és a balti köztársaságok között 1991 januárjában létrejött megállapodás garantálta a területükön élő lakosoknak az állampolgárság szabad megválasztását. A lettek a szovjet hadsereget és a leszármazottjait diszkriminálták, az észtek és a litvánok pedig csak azoknak adták meg az állampolgárságot, akik 1940 előtt is a területükön éltek és azok leszármazottainak. Az észteknél ezenkívül előírták a 3 éves ott lakást, illetve az észt nyelvvizsgát, valamint megköveteli a törvény a másik állampolgárságról való lemondást. Ezzel gyakorlatilag „lenullázták” az oroszokkal kötött 1991. évi megállapodást. A lettek, ha lehet még diszkriminatívabbak. 16 éves helyben lakást írtak elő, illetve a haza iránti hűségeskü kötelezettségét, amely a pravoszláv hitű oroszoknak teljesíthetetlen. Ehhez jön még a reprivatizációs törvény, amely e nemzetiségi törvényen alapul.25 A lett állampolgársági törvényt kiegészítették 1998-ban azzal, hogy az 1991. szeptember 17-e után született gyerekek is kaphatnak állampolgárságot.26 Így gyakorlatilag az orosz nemzetiséget teljesen kizárták mind a politikából, mind a gazdaságból. Ennek oka abban keresendő, hogy az összlakossághoz viszonyítva jelentős orosz kisebbség él ezekben az országokban, és könnyen nyerhetne egy egységes orosz párt választásokat, illetve az oroszok könnyen a gazdaság vezető erejévé válhatnának, rajtuk keresztül pedig nőne Moszkva befolyása az említett országokban.
Nem alaptalan ez a feltételezés, ha figyelembe vesszük az orosz kormányzat azon törekvéseit, hogy gazdasági erejét, és befolyását felhasználva segítse a határain túl élő oroszokat, illetve rajtuk keresztül erősítse saját pozícióit ezekben az államokban. Erre törvényi felhatalmazást is ad az orosz „státusztörvény”, ugyanis kimondja, hogy azzal az országgal, amely diszkriminálja a határon túli oroszországiakat, joga van felül vizsgálni a kereskedelmi-gazdasági kapcsolatokat.27 Erre a passzusra hivatkozva tiltakozott az Állami Duma a lettországi erőszakos diszkriminációs és asszimilációs politika ellen 2002. június 7-én.28 A tiltakozást kiváltó ok az volt, hogy a lett szejm módosította az alkotmányt (2002. április 30.), és kizárta az orosz nyelv használatát a közigazgatásban még a többségi orosz körzetekben is. A lettek egyébként arra hivatkoznak, hogy nincs olyan európai direktíva, amely őket a kisebbségek nyelvének támogatására kötelezné.
A balti államok hontalan lakosai a könnyített eljárás szerint akár 6 hónap alatt orosz állampolgárrá válhatnának, ha akarnának. A balti köztársaságok orosz lakosságának közel negyede felvette az orosz állampolgárságot, de politikai jogaikkal nem élnek Oroszországban.29 Természetesen azt is figyelembe kell venni, hogy ez nem oldja meg a problémáikat, sőt a baltiak európai uniós csatlakozása után még bonyolultabb helyzetbe kerülnek. Ebben az esetben ők külföldön élő orosz állampolgárokká válnak. Ezzel együtt nemcsak a meglehetősen diszkriminatív balti köztársaságok törvényei, de a jelenlegi oroszországi törvényi szabályozás sem ösztönzi a lett-, illetve észtországi oroszokat, hogy éljenek a lehetőséggel. Többek között azért sem, mert állampolgárság hiányában kibújhatnak egyes kötelezettségek alól, mint például a sorkatonaság, másrészt, pedig mint volt szovjet állampolgár könnyebben tud hontalan vagy a régi szovjet útlevéllel Oroszországba utazni, mintha lett vagy észt állampolgár lenne. Különösen így lesz ez majd az uniós vízumkötelezettség bevezetése után. Természetesen hátrányokkal is jár a hontalanság, hiszen így például nem szavazhatnak, illetve az állampolgári jogon járó juttatásokhoz sem juthatnak hozzá. Ezt a problémát az unióhoz való csatlakozással kellene egy időben megoldani az érintett államoknak, hiszen nem világos, hogy milyen jogai lesznek egy lettországi vagy észtországi orosznak az unió országaiban, ha de facto uniós polgár, de jure pedig nem.
Az Orosz Föderáció nemcsak állampolgárságot kínál az egykori szovjet, jelenleg hontalan személyeknek, hanem megalkotta a már említett „státusztörvényét” is.30 A törvény nagyon széles körű a támogatottak és a támogatások körét illetően is. A törvény nemcsak a Szovjetunió felbomlása következtében határon kívül rekedt oroszországiakat, hanem a világ bármely pontjára emigrált oroszországiakat támogatja. A törvény széles körben lehetővé teszi az orosz állampolgárság megszerzését, elősegíti minden hontalanná vált volt szovjet állampolgár számára az orosz állampolgárság megszerzését. Minden volt szovjet állampolgár és egyenes ági leszármazottja lehet orosz állampolgár, aki nem nyilvánította ki, hogy valamelyik új állam polgára szeretne lenni.31 A törvény hatálya kiterjed a kettős állampolgárokra,32 és az emigráltakra is, ha ők ezt kérvényezik. A törvény rendelkezik egy olyan dokumentum33 kiadásáról, amely azt bizonyítja, hogy az illető jogosult Oroszország támogatására e törvény értelmében. Ez a törvény széles körű anyagi és erkölcsi támogatásban részesíti a támogatottakat, melynek nem feltétlenül arányos az orosz gazdasági teherbíróképes- séggel.34
Összegzés
A Szovjetunió felbomlása után a határon túli oroszországiak problémája sokáig nem szerepelt az Orosz Föderáció külpolitikai prioritásai között. Amint az állampolgársági törvény, illetve a „státusztörvény” keletkezésének idejéből látszik, ez a kérdés a késői jelcini periódusban és Putyin elnöksége alatt jutott el a legfelsőbb politikai szintre. A kérdés még ma sincs lezárva.
A probléma igen bonyolult, hiszen 13 utódállammal kellene megállapodni. Az orosz kisebbség helyzete országonként más és más. Különböznek az államok politikai berendezkedései, amint látszik, ez nem jelenti azt, hogy a „legdemokratikusabbnak” tartott európai államokban lenne a legjobb a helyzet. Fontos megemlíteni, hogy az orosz kisebbség intézményesült szervezetei igen gyenge lábon állnak, sokszor éppen Moszkvából próbálják őket létrehozni.
Az orosz kisebbségek védelme, nem feltétlenül a kettős állampolgárság bevezetésével oldható meg. A kisebbségi jogok biztosításával, az orosz többségű területeken a nyelvhasználat engedélyezésével, illetve egyes esetekben az autonómia35 létrehozásával lezárható lenne a kérdés.
A kettős állampolgárság kérdése az Európai Unióhoz csatlakozó balti köztársaságok orosz lakosainál jelentene olyan megoldást, mint amilyent a magyar kisebbség esetében. A helyzet azonban éppen ellentétes, hiszen a magyarok esetében az anyaország csatlakozik az Európai Unióhoz és a kint maradó magyar nemzetiségűeket segítené a kettős állampolgárság, míg az oroszok esetében pont az anyaország marad kívül az EU-n, és a jogfosztott oroszság kerül be. A baltiak európai uniós integrációja nem fogja megoldani az ott élő oroszok problémáit, ugyanis az uniónak nincs átfogó kisebbségpolitikája, de a problémával egyre gyakrabban fog találkozni a 2004. májusi bővítés után, hiszen nemcsak 10 országot vesznek fel soraikba, hanem majd kétszer annyi nemzetiséget is.
Az oroszok helyzetét csak a balti államok és Oroszország tudja megoldani, és kétoldalú szerződésekben szabályozni. Ennek legfőbb akadálya először is az, hogy a lettek és az észtek nem tudják elfogadni a nagyszámú orosz lakosságot, hiszen bennük a szovjetrendszer képviselőit látják, amely az elnyomást hozta rájuk. Ennek ellenére az ott élő oroszok többsége, ha nagyon akarná, akkor meg tudna felelni az észt, illetve a lett állampolgársági törvényeknek. Az pedig, hogy mégsem teszik, azt mutatja, hogy nem olyan nagy az „orosz veszély” ezekben az államokban, mint amennyire a nacionalista balti álláspont ezt beállítja. Másodszor pedig sokat segítene a helyzeten, ha Moszkva nem a nagyhatalmi politizálás eszközének tekintené a határon túli oroszokat, és a valódi problémáikon sokkal többet tudna segíteni, ha nem csak a saját gazdasági-politikai hatalmát nézné, amely természetes tiltakozást vált ki a független baltiakból. Harmadszor pedig mindkét félnek perspektívát kellene felmutatni az ott élő oroszoknak, hogy döntsenek valamelyik állampolgárság mellett, ugyanis jelenleg nem a kettős állampolgárság bevezetése a kérdés az esetükben, hanem az, hogy legalább egy állam polgárai legyenek törvényesen. A többi kétoldalú egyezkedés csak ezután jöhet, és lehet eredményes.
Az Európai Unió feladata ebben az lehetne, hogy nyomást gyakorol mindkét félre és megpróbálja betartatni a már meglévő, illetve a most készülő kisebbségekre vonatkozó jogszabályokat.
Jegyzetek
1 Az Orosz Föderációban nem az Oroszország határain kívül élő orosz nemzetiségekről, hanem honfitársakról vagy oroszországiakról beszélnek. Ez egyfajta tágabb megfogalmazás, hiszen nemcsak az oroszokat, hanem az Orosz Föderáción kívül saját anyaországgal nem rendelkező népeket is magába foglalja. In.: Federal’nyj zakon „o gosudarstvennoj politike Rossijskoj Federacii v otnošenii sooteč estvennikov za rubežom” ot 24 maâ 1999 g. N 99-F3. Törvény az Orosz Föderáció állami politikájáról a határon túli honfitársakkal kapcsolatban. 1999. május 24. N 99-F3.
2 Az Orosz Föderáció (OF) külpolitikai koncepciója. 2002. június 28-án Putyin által jóváhagyva.
3 Köztes-Európa 1763–1993 (Térképgyűjtemény). Összeállította: Pándi Lajos. Osiris Kiadó, Budapest, 1997. 606.
4 Uo. 606.
5 Az OF Külügyminisztériumának adata.
6 Ez megközelítőleg 60 ezer ember. Az 1991. évi adatokat lásd: Pándi, i. m. 606. vö.: az OF Külügyminisztériumi adataival. www.mid.ru.
7 Lásd erről: HVG 2003. június 5. Orosz–türkmén vita.
8 Interv’ju s pervym zamestitelem rukovoditelâ Federal’noj migracionnoj služby MVD Rossijskoj Federacii, členom rossijsko-turkmenskoj komissii I. B. Junašem. In: „Trud”, 22 ijulâ 2003 goda.
9 1997 áprilisában létrejött az orosz–belorusz szövetség, 1999. december 8-én pedig létrehozták a szövetségi államot. 2008-tól várhatóan bevezetik a közös valutát is.
10 Lásd erről: HVG. 2003. november 29. 28–30. és 2003. december 6. 16.
11 Az OF Külügyminisztériumának adata.
12 Mindössze 2–3%-kal csökkent az orosz nemzetiségek aránya a Baltikumban.
13 1988 februárjában az Azerbajdzsánhoz tartozó Hegyi-Karabahban tört ki konfliktus a grúz kisebbség és az azerbajdzsáni többség között.
14 Az adatok külügyminisztériumi forrásokból származnak: www.mid.ru.
15 62. cikkely: Konstituciâ Rossijskoj Federacii. 12 dekabrâ 1993 g. Az Orosz Föderáció Alkotmánya. 1993. december 12.
16 Federal’nyj zakon „o graždanstve Rossijskoj Federacii” ot 31 maâ 2002 g. N62-F3. Törvény az állampolgárságról. 2002. május 31. N 62-F3.
17 Uo. 6. cikkely.
18 U.o. 20. cikkely
19 Uo. 6. cikkely.
20 Uo. 13. cikkely.
21 Uo. 13. cikkely.
22 Federal’nyj zakon o vnesenii dopolnenij v federal’nyj zakon „o graždanstve Rossijskoj Federacii” ot 29 oktâbrâ 2003 g.
23 Federal’nyj zakon „o graždanstve Rossijskoj Federacii” ot 31 maâ 2002 g. N62-F3. Törvény az állampolgárságról. 2002. május 31. N 62-F3. Uo. 14. cikkely.
24 Uo. 35. cikkely.
25 Ljuba Siselina: Régi és új kisebbségek a Szovjetunió utódállamaiban. Orosz „Trianon”. Határon túlra került oroszok. Regio, Kisebbségi Szemle. 4. évf. 1993. 2. sz. 20–21.
26 Ljuba Siselina: A közel-külföldön élő oroszok és Oroszország. A határon túli oroszok helyzete. In.: Regio, kisebbség, Politika, Társadalom. 11. évf. 2000. 1. sz. 167–186.
27 14. cikkely: Federal’nyj zakon „o gosudarstvennoj politike Rossijskoj Federacii v otnošenii sooteč estvennikov za rubežom” ot 24 maâ 1999 g. N 99-F3. Törvény az Orosz Föderáció állami politikájáról a határon túli honfitársakkal kapcsolatban. 1999. május 24. N 99-F3.
28 Zaâvlenie Gosudarstvennoj Dumy „O diskriminacionnoj politike latvijskih vlastej v otnošenii russkogo naseleniâ Latvijskoj Respubliki”. Moskva, 7 ijunâ 2002 g. N 2833-ŠGD.
29 Lásd erről, illetve a különféle felfogásokról: Deák András: Orosz diaszpóra a posztszovjet térségben. In: Regio, Kisebbség, Politika, Társadalom. 11. évf. 2000. 1. sz. 158–166.
30 Federal’nyj zakon „o gosudarstvennoj politike Rossijskoj Federacii v otnošenii sooteč estvennikov za rubežom” ot 24 maâ 1999 g. N 99-F3. Törvény az Orosz Föderáció állami politikájáról a határon túli honfitársakkal kapcsolatban. 1999. május 24. N 99-F3.
31 Uo. 11. cikkely.
32 Uo. 3. cikkely.
33 Hasonló a magyar státusztörvény által előírt Magyar Igazolványhoz.
34 Lásd erről bővebben: Sáfi Csaba: Néhány szó az Oroszországi Föderáció külföldön (határon túl) élő honfitársaikkal kapcsolatos állami politikájáról szóló szövetségi törvényéről. Külügyi Szemle, II. évf. 2003. 3. sz.
35 Mint pl. Ukrajnában a krími oroszok esetében, illetve a moldáviai orosz tervek is ez irányba mutatnak.