Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 26:41–46.

LÁSZLÓ BORHI

Amerikanische Pläne zur Regelung der Situation in Osteuropa 1953–1955

Das Jahr 1953 versprach nicht nur in der sowjetischen Außenpolitik nach Stalin, sondern auch in der Außenpolitik der Vereinigten Staaten bedeutende Veränderungen. Während Moskau Schritte unternahm, um die internationalen Spannungen zu lindern, kündigten Präsident Dwight D. Eisenhower und sein Außenminister John Foster Dulles einen Bruch mit der als „unmoralisch und passiv” beurteilten Osteuropa-Politik der Vorgängerregierung an und setzten sich die friedliche Befreiung der „Satellitenstaaten” der Sowjetunion zum Ziel. In der Tat war die Truman-Regierung in den Jahren von 1945 bis 1948 – mit Ausnahme des unter Vier-Mächte-Verwaltung stehenden Österreichs – schrittweise davon abgegangen, Einfluss auf die Angelegenheiten der unter sowjetischen Besatzungen stehenden Staaten in Europa auszuüben. Der westliche Nachbar Ungarns war in einer glücklicheren Lage, denn die amerikanische Außenpolitik betrachtete es wegen der strategischen Bedeutung Österreichs als besonders wichtig, das Land nicht unter vollständige sowjetische Oberhoheit geraten zu lassen. In diesem Falle wären nämlich auch die militärischen Positionen des Westens in Süddeutschland und Norditalien in Gefahr geraten. Der Wiener Regierung wurde daher besondere politische und wirtschaftliche Unterstützung gewährt. In diesem Zusammenhang verdient es erwähnt zu werden, dass Österreich pro Kopf gerechnet die höchste amerikanische Hilfeleistung erhielt.

Zwar hatte der einflussreiche Staatssekretär im Außenministerium Dean Acheson Anfang 1947 die Idee, dass Präsident Truman in seiner Rede, die Griechenland und der Türkei eine amerikanische Garantie in Aussicht stellte, auch Ungarn erwähnen sollte. Wie wir wissen kam es dazu allerdings nicht. Die Vereinigten Staaten waren weder stark genug noch dazu entschlossen, wegen Ungarn in einen Konflikt mit der Sowjetunion zu geraten. Derartige Bestrebungen in Richtung Osteuropa wurden überdies von Großbritannien besonders heftig abgelehnt. Das Interesse der Truman-Regierung an Osteuropa begann paradoxer Weise erst dann zu wachsen, als die Eingliederung dieser Region in den sowjetischen Machtbereich zu einer vollendeten Tatsache geworden war. Unter Aufsicht eines geheimen Regierungsgremiums wurden subversive Aktivitäten in den unter sowjetischer Oberherrschaft stehenden Gebieten unternommen. Im Falle Albaniens gingen diese sogar so weit, dass die Vereinigten Staaten den Versuch unternahmen, das dortige Regime zu stürzen. Ziel war es, die kommunistischen Systeme zu unterminieren und möglicherweise zu zersetzen. Hierzu hätte die amerikanische Führung sogar das Risiko eines Krieges in Kauf genommen.

Veränderungen traten erst ein, als die amerikanischen Analysten zu der Schlussfolgerung gelangten, dass die Sowjetunion zum Schutze ihrer existentiellen Interessen – und zu diesen zählte auch Osteuropa – bereit sei, auch einen Krieg gegen den Westen zu führen. Oder anders betrachtet: Die aggressiven subversiven Aktivitäten der USA begannen im Lichte der Entwicklung der sowjetischen nuklearen Schlagkraft gefährlich zu werden. Nach damaligen Analysen hätte die Sowjetunion nämlich mit einem Atomschlag den Vereinigten Staaten nicht wieder gut zu machende Verluste zufügen können. Insbesondere war Moskau aufgrund der schnellen Entwicklung der sowjetischen strategischen Luftwaffe nun dazu in der Lage, Atombomben auf amerikanisches Gebiet abzuwerfen. Da die amerikanische politische Führung aber der Auffassung war, dass die Präsenz der Sowjetunion in Ostmitteleuropa „eine Gefahr für die Sicherheit Westeuropas und mittelbar auch für die der Vereinigten Staaten” darstelle, formulierte sie die Beendigung der dortigen sowjetischen Anwesenheit auch weiterhin als Ziel. Die grundlegende Frage war, mit welchen Mitteln eine derartige Politik verwirklicht werden könnte. Die Rhetorik Eisenhowers versprach zwar die Befreiung, nach Analyse der Risiken aber kehrte er stillschweigend zur – mit dem Namen Truman verbundenen – Politik der Eindämmung zurück.

Die Periode nach dem Tode Stalins wird oft als Zeit der verpassten Gelegenheiten bezeichnet, in der die Vereinigten Staaten die Ost-West-Spannungen hätten mildern können. Es scheint, dass diese Möglichkeit die amerikanische Regierung unvorbereitet traf; Eisenhower antwortete weder auf eine Entspannungsinitiative von Georgi M. Malenkow, noch auf den Vorschlag Churchills, ein Gipfeltreffen abzuhalten. Die amerikanische Führung reagierte auch nicht, als Moskau seine Besatzungspolitik in Österreich entschärfte. Die Eisenhower-Regierung war allerdings keineswegs so passiv, wie viele behaupten. Für die amerikanische Führung zeichnete sich nämlich die Möglichkeit einer neuartigen Lösung der osteuropäischen Frage ab: Eine Regelung auf dem Verhandlungsweg, die auf gegenseitigen Vorteilen basieren sollte. Dulles riet Eisenhower, den Vorschlag eines gegenseitigen Abzugs der sowjetischen und amerikanischen Streitkräfte aus Europa sowie einer internationalen Kontrolle der Nuklear- und Raketenwaffen zu unterbreiten. Obwohl Dulles bald eine Kehrtwende vollzog, begann das amerikanische Außenministerium, d.h. die damals als einflussreich geltende Politische Planungsgruppe (Policy Planning Staff) des Außenministeriums, im Jahre 1953 damit, sich mit einer Verhandlungslösung bezüglich des Ost-West-Verhältnisses zu befassen. Ein Mitglied der Politischen Planungsgruppe, Louis Halle, trat mit dem Gedanken hervor, dass man der Sowjetunion wegen des dortigen politischen Chaos mittels kleinerer Konzessionen bedeutende Zugeständnisse abringen könnte. Halle war der Meinung, dass sogar der „Eiserne Vorhang” hochgezogen werden könnte, wenn sich die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (bzw. die gemeinsame westeuropäische Militärorganisation, die sich damals noch zu verwirklichen schien) nicht bis zu den Grenzen des sowjetischen Machtbereichs ausdehnen würde. Verschiedene Vorlagen der Politischen Planungsgruppe gingen von der Annahme aus, dass die Sowjetunion die östliche Hälfte des Kontinents aus Sicherheitsgründen besetzt halte, dass ihr also der Raum vom Baltischen Meer bis zur Adria als „Sicherheitszone”, als „cordon sanitaire” diene. Wenn man also die Sicherheitsbedenken des Kremls zerstreuen könnte, sei auch ein Abzug der Sowjetunion aus dem ostmitteleuropäischen Raum möglich.

Die im August 1953 angefertigte Analyse „Mögliche Übereinkunft zwischen den Westalliierten und der Sowjetunion hinsichtlich Europas” sah die Möglichkeit einer Einigung darin, dass die sowjetische Führung „den Eindruck erwecke, sie sei zu ernsthaften und umfassenden Gesprächen mit dem Westen bereit, und weil Vorschläge über die Abhaltung einer Konferenz mit besonderer Hinsicht auf Österreich und Deutschland ausgetauscht würden.” Die Politische Planungsgruppe hegte also die Hoffnung, den Zweiten Weltkrieg nach einer rund zehnjährigen Verspätung auch politisch beenden zu können und aufgrund einer Vereinbarung zwischen den Großmächten eine umfassende Lösung für die Gestaltung des Kontinents zu finden. Diese sollte die Unabhängigkeit der osteuropäischen Völker und die Sicherheit der Sowjetunion bei gleichzeitiger Regelung der „deutschen Frage” berücksichtigen. Als Problem wurde aufgeworfen, dass der Westen keinen einheitlichen Standpunkt zu Osteuropa entwickelt habe, ja sogar, dass „das Vereinigte Königreich und Frankreich in der Sache bzw. hinsichtlich der von den Vereinigten Staaten bevorzugten aktiveren Politik keine Begeisterung zeigen” würden. Obwohl sie sich zugunsten des Rechts der „Sklavenvölker” auf Selbstbestimmung aussprechen würden, sei es „ungewiss”, „wie weit sie im Falle internationaler Verhandlungen gehen [würden], um die praktische Anwendung dieser Rechte zu fordern.” Gemäß der Analyse war „der Abzug der sowjetischen bewaffneten Kräfte aus Polen, Ungarn und Rumänien” das Ziel des Westens. Die Verfasser hielten es für eine mögliche Form der Übereinkunft, dass die Vereinigten Staaten die Frage des sowjetischen Abzugs und der freien Wahlen so aufwerfen, dass sie erklären, die fraglichen Länder werden keine militärischen Beziehungen zum Westen aufrecht erhalten und können „im Falle ihres Wunsches” an ihren militärischen Abkommen mit der Sowjetunion festhalten. Gleichzeitig würde „der Eiserne Vorhang zwischen ihnen und der westlichen Welt [fallen], wodurch sie ihre wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen frei gestalten könnten. Die Idee ist die, dass die Satelliten einen Status erhalten, der dem des heutigen Finnlands ähnlich ist […]”. Zugleich erscheine es aber als „unwahrscheinlich”, dass die sowjetischen Führer eine solche Lösung akzeptieren würden, denn diese „würde das Ende der kommunistischen Ordnungen der Satelliten bedeuten” und „einen schweren Schlag” für die innere Stabilität der Sowjetunion bedeuten. Übergangsweise sei die Unterbreitung von „bescheidenen Vorschlägen” zweckmäßig, um herauszufinden, wie weit die sowjetische Führung gehen würde. Als mögliche „Vorschläge” wurden eine Amnestie für politische Gefangene, Erleichterung von Reisen und des Kulturaustausches oder die Normalisierung der diplomatischen Beziehungen zum Westen angesehen.

Eine Analyse, die im März 1954 fertig gestellt wurde, schlug – vorsichtig formuliert – vor, dass die Vereinigten Staaten „trotz des großen Risikos […] als Gegenleistung für die Beendigung der sowjetischen Kontrolle in den Gebieten der Satelliten gewisse Zugeständnisse auf der Ebene der Rüstung und der Kräftepositionierung in Europa machen” sollten. Bezüglich des osteuropäischen Problems müssten die Vereinigten Staaten den Standpunkt ihrer europäischen Verbündeten berücksichtigen, denn „die gegenwärtige osteuropäische Gefahr” bedrohe diese Länder. „Die Kriegsgefahr berührt sie unmittelbar und die Einheit Europas ist in erster Linie ein europäisches Problem.” Noch weiter ging die „dialektische Annäherung” des Politischen Planungsausschusses in seiner Analyse „Arrangement zwischen der Sowjetunion und der Freien Welt auf dem Verhandlungsweg”, die Sicherheitsgarantien für Moskau vorschlug. „Wenn man [der Sowjetunion] feste Garantien zur Verhinderung des Wiedererstehens der deutschen Gefahr und hinsichtlich des Verhaltens der europäischen Staaten entlang ihrer Grenze geben könnte”, dann wäre eine Rückkehr der Sowjetunion hinter die Grenzen von 1939 „mit der sowjetischen Sicherheit vereinbar.” John C. Campbell ging auch darüber noch hinaus. Er warf auf, dass sich die Vereinigten Staaten als Gegenleistung für den Abzug der sowjetischen Truppen aus Polen und der Tschechoslowakei aus allen NATO-Mitgliedsstaaten mit Ausnahme von Großbritannien zurückziehen könnten.

Voraussetzung der nur undeutlich umrissenen Regelung wäre auf alle Fälle die Anerkennung der „legitimen Sicherheitsansprüche” der Sowjetunion gewesen. Hierzu sollte gewährleistet werden, dass die Staaten, die an die Sowjetunion grenzen, keine „offenen oder aktiven Feinde ihr gegenüber” seien dürften „und nicht an Aktivitäten beteiligt seien dürften, die die Sicherheit der Sowjetunion nachteilig berühren.” Es gab auch die Vorstellung, Moskau solle seine Truppen aus Osteuropa zurückziehen und nur „auf Einladung einer frei gewählten Regierung” wieder zurückkehren. Obwohl die neuen Regierungen frei über ihre Außen- und Innenpolitik entscheiden sollten, hätten sie ihre Sicherheitspolitik den sowjetischen Interessen unterzuordnen. Es wurde gar die Idee aufgeworfen, im Interesse der sowjetischen Sicherheit von der Forderung nach der Vereinigung Deutschlands abzusehen.

Ende 1954 begann sich auch das höchste Organ der amerikanischen Entscheidungsplanung, der Nationale Sicherheitsrat, mit der Möglichkeit von Verhandlungen zu befassen. Während die Generalstabschefs, die an der Arbeit des Gremiums beteiligt waren, auf die Inkaufnahme eines höheren Risikos im Interesse der Befreiung der Satelliten drängten, empfahl Dulles, der die Meinung der Mehrheit vertrat, eine Politik des Mittelweges: „Wir haben anzuerkennen, dass es einen gangbaren Weg dazwischen gibt, dass wir militärische Schritte zur Befreiung dieser Nationen vom Kommunismus unternehmen und dass wir diese hinsichtlich des Kommunismus völlig auf sich gestellt lassen.” Es müsse auch mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass das sowjetische System infolge der allmählichen Verselbständigung der Osteuropäer von selbst zusammenbrechen könnte. Diese Möglichkeit hatte George Kennan, der geistige Vater der Eindämmungspolitik, bereits 1947 aufgeworfen.

Die Unterzeichnung des österreichischen Staatsvertrages (15. Mai 1955) eröffnete plötzlich eine neue Möglichkeit dazu, um eine Vereinbarung zwischen den Großmächten zur Regelung des Schicksals des von den Sowjets besetzten Raumes zu treffen und um den Kalten Krieg – trotz der Tatsache, das die Sowjetunion einen Tag vor der Unterzeichung den Warschauer Pakt ins Leben gerufen und damit auch rechtlich ihre militärische Präsenz in Ostmitteleuropa gefestigt hatte – zu beenden. Trotz der Gründung des Warschauer Paktes veranlasste die flexible Haltung Chruschtschows in der österreichischen Angelegenheit das Außenministerium dazu, sich erneut mit einer Lösung auf dem Verhandlungsweg zu befassen. Hierzu schien das Genfer Gipfeltreffen, das am 18. Juli 1955 stattfand, eine günstige Gelegenheit zu bieten. Die Amerikaner wollten dabei vorsichtig vorgehen, weil sie nicht den Eindruck erwecken wollten, dass sich die Vereinigten Staaten mit dem Schicksal Osteuropas abgefunden hätten. Die Politische Planungsabteilung rief das Außenministerium in einem Memorandum dazu auf, einen Plan zur Vereinigung Deutschlands zu entwerfen. Nachdem die Vereinigung stattgefunden hätte, könnte die Sowjetunion aus Ostdeutschland und Polen abziehen, dann, nach dem Inkrafttreten des österreichischen Staatsvertrages, auch aus Ungarn und Rumänien. Und der Nationale Sicherheitsrat erklärte, dass der österreichische Staatsvertrag als eine Station auf dem Weg zu weiteren Abkommen genutzt werde.

Hinter der Planung von Initiativen, die sich auf Osteuropa bezogen, verbargen sich neue Vorstellungen im Hinblick auf Deutschland. Die Amerikaner wurden immer stärker von der Idee angezogen, sich von Deutschland loszulösen und einen Vertrag über die Vereinigung außerhalb des Rahmens der NATO zu schließen. Eisenhower und Dulles glaubten daran, dass Amerika in absehbarer Zeit seine Truppen aus Europa, das dann selbst für seine Sicherheit sorgen sollte, zurückziehen könne. Dulles war 1955 dazu bereit, der Vereinigung Deutschlands auf der Grundlage der Neutralität und irgendeiner Art der internationalen Kontrolle, an der auch die Sowjetunion beteiligt sein sollte, zuzustimmen. Zudem reifte in ihm auch die Vorstellung, dass die Vereinigten Staaten, sollte die Sowjetunion angegriffen werden, ihr beistehen würden. Es ist offensichtlich, dass ein möglicher sowjetischer Abzug aus Osteuropa die Verwirklichung eines amerikanischen Abzugs aus Europa erleichtert hätte. Es zeichneten sich also die Umrisse einer europäischen Ordnung ab, die die Sicherheit der Kontinentalmächte und die Wiederherstellung der Unabhängigkeit der besetzten Länder in Betracht zog.

In Gesprächen, die dem Gipfeltreffen vorausgingen, empfahl Dulles dem Präsidenten, die osteuropäische Frage gegenüber der sowjetischen Führung in informellem Rahmen aufzuwerfen. Hierzu kam es auch: Sowohl der Außenminister als auch der Präsident sprachen das Problem im Zuge eines inoffiziellen Gedankenaustausches mit dem sowjetischen Ministerpräsidenten Nikolai A. Bulganin an. Sie teilten ihm mit, die Vereinigten Staaten würden der Situation der osteuropäischen Staaten große Bedeutung zuschreiben, teils wegen des Einflusses der Emigrantengruppen aus diesem Raum, teils aus anderen innenpolitischen Erwägungen. Zugleich versicherten sie dem sowjetischen Regierungschef, dass die Vereinigten Staaten nicht beabsichtigen würden, „die Sowjetunion mit einem Ring von feindlichen Staaten zu umgeben.” Dulles schlug einen Mittelweg vor, nämlich die Anwendung des finnischen Modells für die fraglichen Staaten, ohne jedoch irgendeine Gegenleistung anzubieten. Wie mehr oder weniger zu erwarten war, wollte Bulganin von der ganzen Sache nichts hören. Das Aufwerfen der Frage war sowieso nicht zeitgemäß: Die Veränderungen, die nach dem Tode Stalins in der sowjetischen Außenpolitik eintraten, wiesen auf keine neue politische Denkweise oder Strategie seitens des Kremls hin. Die Entscheidung der inneren Machtkämpfe war für die sowjetische Führung noch immer viel wichtiger, als die Verkündung neuer außenpolitischer Ziele. Chruschtschow selbst war der Meinung, dass die sowjetische Expansion in Mitteleuropa „die Träume des Kommunismus erfülle” und den Raum „vom kapitalistischen Joch befreie”. Darüber hinaus hegte er – im Lichte der späteren Ereignisse auch nicht ohne Grund – die Befürchtung, dass sich die NATO in Richtung Osten weiter ausbreiten werde. Dementsprechend genoss die Konsolidierung der im Zuge des Krieges besetzten Territorien auch weiterhin besondere Priorität in der sowjetischen Außenpolitik.

Im Jahre 1956 überprüfte der Nationale Sicherheitsrat erneut die Osteuropa- Politik der Vereinigten Staaten. Wiederum wurden die alten Ziele formuliert, einschließlich der Spaltung des Sowjetblocks und der Anstachelung der dort lebenden Völker zu passivem Widerstand. Zugleich wurde nun aber die Möglichkeit einer Regelung der osteuropäischen Frage auf dem Verhandlungsweg, d.h. die Umgestaltung der Region nach dem finnischen Muster, verworfen. Zur Regelung des Status von Osteuropa gemäß dem finnischen Modell hätten die Revolution und der Freiheitskampf in Ungarn im Jahre 1956 – so hoffte zumindest die amerikanische Führung – eine Möglichkeit geboten. Die Chance, hierüber zu verhandeln, verflog durch die sowjetische Intervention am 4. November 1956.