Begegnungen
Schriftenreihe des Europa Institutes Budapest, Band 5:123–128.
ANTAL ANDREA
A lakáspolitika irányvonalai Magyarországon a II. világháború után
Lakáspolitika a bérlakás szektorban?
1946–1952
A II. világháborút követően a lakásszektort érintő első intézkedés a háborúban megsérült lakások lakhatóvá tétele, helyreállítása volt, s majd ezt követte a lakbérrendelet, melyet az 1946. évi valuta-stabilizáció után 8000/1946. (VII. 19.) ME. számú rendelettel hirdettek ki. Ezzel a rendelettel rakták le a korszakban működő lakbérrendszer alapjait.
A rendelet értelmében a lakbér meghatározás módszere a következő volt: az 1939. szeptember 1-jén érvényes lakbér pengőben kifejezett értékének háromszorosa alkotta a forintban megállapított alaplakbért. A lakbéreket – szobaszámtól függően – az alaplakbér 40–60%-ában állapították meg, így a lakbérszint a háború előtti szint alá csökkent. A rendkívül nyomott színvonalú lakbérek azonban nem nyújtottak fedezetet a tulajdonosok számára a háborúban megsérült lakásállomány üzemeltetésére, állagromlásának további megakadályozására sem. Ezt más forrásból (a munkabérek központosított lakásfedezeti hányadából) kellett volna finanszírozni, amelyet azonban – az épületek lakhatóvá tételén túl – az ipari termelés beindítására fordítottak. (A lakásfedezeti hányad más célra fordításának tendenciája sajnos végigvonult egészen az 1990-es évekig.) Mindezt alátámasztja a budapesti helyzet is: „A lakóépületek állapota egészen súlyos képet mutat, …a nagymérvű háborús pusztítást túlnyomórészt csak a tetők rendbehozatala és a lakások használható állapotba helyezése követte ... 1938 és 1953 között a lakóházak felújítása és karbantartása csaknem teljesen szünetelt.”1 Országos szinten e nyomott színvonalú lakbérből származó bevételnek is csak egy töredékét használták fel a lakásszektorban karbantartásra, felújításra: 1950-ben 41, 1954-ben 60%-át.2
1948-ban bevezették a lakás helyreállítási hozzájárulást, mely lényegében a bérlőt terhelő, adójellegű fizetési kötelezettség volt. E hozzájárulás a bérösszeg 15%-át tette ki, melyet a bérlő a bérbeadónak fizetett, aki azt a házadóval együtt az államnak fizette be. (E hozzájárulás 1971-ig volt érvényben.)
A 6000/1948. Korm. számú rendelet, az első lakáskódex szabályozza a lakás igény normatíváit: két személy jogosult egy szobára, páratlan számú családtag esetén pedig a család egy további szobára tarthatott igényt. Lakást pedig a lakcím megjelölésével lehetett igényelni.
A hivatalosan megállapított igényjogosultságot meghaladó lakásméretek esetén megkezdték a lakás nélküli családok beköltöztetését és a társbérletek kialakítását. (Társbérletet, – elvileg 1971-ig lehetett kialakítani, amikor az 1/1971. (III. 8.) Korm. számú rendelet 16. §-a kimondta: „tanácsi bérlakást két vagy több személy között kiutalni, illetőleg a bérlő lakásigényének mértékét meghaladó lakásrészt társbérlet céljára igénybe venni nem szabad”.)
Témánk szempontjából a következő jelentős lépés 1952, hiszen ez év végére állami tulajdonba kerültek a hat szobásnál nagyobb lakóépületek. A Népgazdasági Tanács 248/14/1950. számú határozata alapján először a városok, községek tulajdonában lévő lakásokat államosították, illetve a vállalatok államosításakor egyben azok bérlakásai is állami tulajdonba kerültek. Az 1952. évi 4. számú törvényerejű rendelet kimondta a magántulajdonban lévő lakóépületek államosítását, amelynek révén kb. 200 ezer lakásra tette rá a kezét az állam.
Az 1950–60-as évek
1952–53-ra tehetjük a helyreállítási periódus végét, amikor is nyilvánvalóvá vált, hogy a bérlakás szektor működtetéséhez, a lakásállomány állagának megőrzéséhez szükséges források és a kötött lakbérrendszer keretében meghatározott lakbérbevétel között meglehetősen nagy különbséget valamiképpen meg kell oldani, át kell hidalni. Természetesen a megfelelő megoldásra egy megfelelő ár- és bérreform keretében kerülhetett volna sor. Az 1954–55-ben megindult, majd az 1956-os események után kibontakozó közgazdasági vita a következőképpen dőlt el – az Országos Tervhivatal álláspontját idézve –: „A második ötéves terv időszakában általános fogyasztói árreformra nem kerülhet sor, mert ... nem lehet biztosítani, hogy az áremelési intézkedésekkel különböző mértékben érintett rétegek egyikénél se következzék be viszonylagos elmaradás, vagy esetleg abszolút visszaesés .... az elgondolt teljes lakbérreform sem hajtható végre. A lakbérkérdés teljes megoldását jelentő lakbéremelés olyan méretű belügyi ellensúlyozó intézkedéseket tenne szükségessé, amelyek meghaladják a rendelkezésre álló lehetőségeket.”3
A második ötéves tervet (1961–1965) megelőzően a lakáshelyzet terén a feszültség igen nagy volt, hiszen szünetelt a karbantartási, felújítási tevékenység. A háború és 1956 (különösen a fővárosban) nagymértékben súlyosbította a helyzetet. Az említett nyomott színvonalú lakbérek nem tudtak lépést tartani a lakóház fenntartási költségekkel.
A lakások állagának romlása mellett folyamatos volt a lakáshiány. Ez váltotta ki az első (1960) – mondhatni – korszakos változást. Meghirdetik az ún. első 15 éves lakásfejlesztési tervet, melyet a kormány 1002/1960. (I. 10.) számú határozata fogalmaz meg. (A szabályozást az MSZMP KB 1958. október 16-án hozott határozata előzte meg.)4 A 15 éves lakásfejlesztési terv a tervidőszak alatt egy- millió lakás felépítését irányozta elő. A terv tehát az ún. „mennyiségi lakáshiány” felszámolását, enyhítését tűzte ki célul, s így a lakáspolitika súlyponti kérdésévé a lakásállomány növelése, a lakásépítés vált: „A Párt és a Kormány a legközelebbi évek egyik legfontosabb feladatának tartja a lakáshelyzet gyökeres megjavítását. Ezért a nem termelés célját szolgáló beruházások között feltétlen elsőbbséget kíván biztosítani a lakásépítésnek. Erőforrásaink és gazdasági lehetőségeink módot adnak arra, hogy 15 éven belül a lakáshiányt lényegében felszámoljuk, és biztosítsuk, hogy minden arra igényjogosult család önálló lakáshoz jusson.”5
Ezzel egyidejűleg a lakásállomány megőrzése, óvása, felújítása, karbantartása, tehát a minőségi lakáshiány lekerült a napirendről, s ez a meglévő lakásvagyon további pusztulásával járt. A felújítási elmaradásokat fokozta, hogy „egyes tanácsok a lakóház javítási keret terhére, a bontandó épületek lakóinak elhelyezésére lakásokat építenek azon a címen, hogy ezeknek az épületeknek a felújítása már gazdaságtalan és ezért ezt az összeget új lakásépítésre kell fordítani. Ez a konstrukció elsősorban Budapesten jelentkezik. Budapesten ezen a címen évente 40-50 millió Ft-ot fordítanak lakóházjavításból új lakások építésére. Ebből az összegből évente mintegy 1400-1600 db lakás teljes felújítását lehetne elvégezni.”6 (Az 1961-től életbe lépő első 15 éves lakásépítési terv keretében az 1960-as években több mint 200 ezer új állami bérlakás épül fel.)
Itt kell megjegyeznünk, hogy a 200 ezer lakás felépítésének költségei, az építésekhez szükséges ház gyárak országos hálózatának kiépítése, s a már említett felújítási deficit rendkívül megnövelte az állami büdzsé lakáscélú kiadásait. Fontos kiemelni azt is, hogy a lakásállomány összetétele sem a tervezett arányok szerint alakult. A 15 éves lakásfejlesztési terv 60%-ban határozta meg az állami és 40%-ban a magánerejű lakásépítések arányát. Az időben előreszaladva: tudjuk azt, hogy éppen fordított arányban valósult ez meg, s a 40%-nyi állami lakásépítés is főként az iparosítással érintett nagyobb városokban, míg a 60%-nyi magánerős a falvakban zajlott.7
Az 1971. évi reform és hatása az 1970-es években
1971. február 8-án hirdették ki az új lakásrendelet-csomagot. Az 1971-es lakásreform bérlakásokat érintő intézkedései: a 2008/1970. (V. 10.) Korm. számú határozat, illetve az 1/1971 (II. 8.) Korm. számú rendelet. Ezek legfontosabb intézkedései a következők:
– Az állami tulajdonú bérlakás állományt – azok használati értékétől függetlenül – állami költségvetésből támogatandó szociális lakásnak8 minősítették azáltal, hogy a rendelet kimondta: „Tanácsi bérlakás kiutalására ... csak az jogosult, aki a jövedelmi, a vagyoni és a szociális helyzete folytán más lakásellátási formában nem tudja a lakásigényét kielégíteni.”9 A jogosultak körét a városi (fővárosi, megyei városi), illetőleg a községi tanács állapította meg.
Az 1971. évi lakásreform a lakbérek terén is fordulópontot hozott.
Drasztikusan emelték a lakbéreket10 hiszen például egy komfortos lakás lakbére a korábbi 2,70 Ft/m2 helyett 5,40 Ft/m2 lett, tehát éppen a kétszeresére nőtt. Ezt az ún. lakbér hozzájárulással ellensúlyozták, mely a régi és az új lakbérek közötti különbözetet egyenlítette ki. (4/1971. (11.8.) Korm. számú rendelet a lakbér hozzájárulásról.)
– Ekkor kerül bevezetésre a lakásépítési hozzájárulás és a lakás használatbavételi díj is,11 valamint sor került az ún. szociálpolitikai támogatási rendszer egyidejű kialakítására, mely éppen a meglehetősen jelentős lakáshasználatba vételi díj mértékének csökkentését kívánta ellensúlyozni. (A lakáshasználatba vételi díj összege akkora volt, hogy az rejtett, további lakbéremelésnek felelt meg: az új lakás árának 10%-ában állapították meg.)
– Újdonság még: „A lakásberendezés felújításával, cseréjével kapcsolatos költség 50-50%-a – határozatlan időre való lakásbérleti jogviszony esetében a bérbeadót, illetőleg a bérlőt terheli.”12 Az állam tehát igyekezett kivonulni a költséges szolgáltatások területéről, s a feladatok elvégzését a bérlőre hárította.
– Elmozdulás történt a lakásbérleti jogviszony vagyoni értékének elismerése területén is. A Kormány 2/1971. (II. 8.) számú rendeletében meghatározott lakáshasználatba vételi díj mértéke határozta meg a hatósági kiutalás, vagy a lakásügyi hatóság javára történő lemondás esetén a lakásbérleti jogviszony pénzbeli értékét. (Magáncserében a személyi tulajdonú lakások ingatlanpiacán kialakult forgalmi érték 50%-a jelentette a bérlakások vagyoni értékét.)
Az új lakáspolitikai elvek bevezetésével lényegében megszűnt az ingyenes lakáshoz jutás; a lakbérnek fedezetet kellett nyújtania az üzemeltetés, karbantartás, felújítás költségeire; a lakás folyó karbantartási költségeinek egy része közvetlenül a lakókat terhelte. Azonban a gyorsuló ár- és költségnövekedés, valamint az állami támogatás – fentebb már említett – jelentős csökkenése következtében az 1971. évi lakbéremelés hatása egyre kevésbé érvényesült, a szakadék tovább nőtt a lakbérek és a fenntartási költségek között.
Az 1970-es években több mint 310 ezer új lakás épült fel, szinte kizárólag lakótelepeken, zömében nagypaneles házgyári technológiával. Az új lakótelepek egyre inkább a város peremén ún. „alvóvárosokként” jöttek létre. Ezekben már átlagosan három-négyszer annyi család zsúfolódott össze, mint a korábbi évtizedekben épült lakótelepeken, mely az átlagos emeletszám megduplázódását is eredményezte. Az ekkor épült lakások minősége még rosszabb volt, mint a korábbi évtizedben épülteké, elmozdulás csak az átlagos alapterület kérdésében történt.13 A meglévő bérlakás állomány felújítása, karbantartása területén pedig tovább nőtt az elmaradás. Igaz, 1970 májusában a Gazdasági Bizottság megvizsgálta a kialakult helyzetet és határozatot hozott a lakásállomány folyamatos és tervszerű fenntartását biztosító pénzügyi, műszaki és kapacitási feltételek megteremtéséről, valamint az ingatlankezelő válla tok szervezetének korszerűsítéséről. A határozat kimondta, hogy a továbbiakban a pénzügyi eszközöket és kapacitásokat folyamatosan célszerű úgy biztosítani, hogy – 20 év alatt – az elmaradás felszámolható legyen.
Az 1971-es lakásreform széles körű újításait tekintve valóban reformnak tekinthető. Az akkori gazdasági, politikai helyzettől korlátozva azonban nem hozhatta meg azokat a változásokat, amelyek egy piacgazdasági lakáspolitika kialakítását eredményezték volna. Így csak egy „öszvérmegoldás” született, amely elmozdul a lakbéremelés felé, vagyoni értéket tulajdonít a lakásbérleti jogviszonynak – mindezeket azonban felemásan – ugyanakkor igyekszik kivonulni a szolgáltatások területéről is.
A lakáskérdésben állandósult áldatlan állapotok vezettek el végül az MSZMP KB 1978. október 12-i határozatához, mely kiemelten foglalkozott a lakások fenntartásának, felújításának, korszerűsítésének feladataival, és deklarálta: a meglévő lakásvagyon megóvása az új lakások építésével azonos fontosságú feladat. Az is nyilvánvalóvá vált, hogy a lakáshelyzet csak a lakossági erőforrások fokozottabb igénybevételével javítható. (Lakbéremelésre már csak az 1980-as évek elején került sor.)
Az 1980-as évek
Az 1983. évi változtatások azonban közel sem voltak olyan jelentősek, mint az 1971. évi reformok. Az 1980-as évek elejének lakáspolitikája – hasonlóan az 1971. évihez a lakbéremelés során alkalmazta az elhúz ott/ fokozatos életbe léptetés taktikáját. Így az új lakbérek csak 1988. július 1-jével realizálódtak.
Az 1983. évi jogszabály módosítások a lakosságnak az állami tulajdonú lakások fenntartásában, korszerűsítésében való fokozottabb közreműködését is szolgálták. Sajnos az 1983. évi lakbéremelés sem érte el célját: a felújítási források növelését, a költségvetés terheinek csökkentését. A felújítási elmaradások nem csökkentek, sőt nőttek, az épületek állaga tovább romlott (a budapesti lakásállomány jelentős hányada közel fél évszázadon keresztül mindenfajta felújítást nélkülözve, már-már romos állapotban volt).
A bérlakásépítések száma is a minimumra esett vissza az 1980-as évek végére. „A második 15 éves lakásépítési program a lakásellátási célokkal összefüggésben jelentősen növelni kívánta az állami bérlakások számát. Az 1981– 1990. évekre az új bérlakások arányát 30%-ban határozta meg az V. ötéves tervidőszak közel 24%-os arányával szemben. A legmarkánsabb változás azonban éppen a lakásépítés pénzügyi forrásainak arányában következett be, és ez az egyik oka a mennyiségi lemaradásnak is.”14
1988-ra a bérlakásépítés aránya 6,3%-ra zuhant vissza, melyet azonban a VII. ötéves tervtörvény 14-15%-ra kívánt feltomázni.15 Az említett lakbéremelést továbbra is csak szinten tartásra tudták fordítani, s nem a felhasználható források növelésére. Így 1988 elején az elmaradt felújítások értéke Budapesten meghaladta a 170 milliárd forintot.16
Összegzésként elmondható: óriási felújítási deficittel, továbbra is nyomott színvonalú lakbérekkel (nem tartalmaznak amortizációs hányadot), a bérlakásépítés leállításával, a szolgáltatások csökkentésével (bérlőre hárításával) érkezünk el az 1990-es évek küszöbére.
Jegyzetek
1
Előterjesztés a budapesti lakáshelyzetről. A Budapesti Pártbizottság 1955. szeptember 6-i ülésére. Idézi: Erdélyiné dr. Auer Katalin: A lakáspolitika tartalma, területei, jogszabályi „lefedettsége” Magyarországon; a jogi szabályozás célja, a jogi szabályozás mint a lakáspolitika egyik eszköze (SZEKI, 1985. november) 9. p.
2
Kacsenyák Ferenc: Lakásviszonyaink alakulása 1920-tól napjainkig. (KJK, 1959.)
3
Idézi: Berend T. Iván: Gazdasági útkeresés 1956-1965. Magvető, 1983. 134. p.
4
Az MSZMP Központi Bizottságának határozata a munkásosztállyal kapcsolatos egyes feladatokról (1958. október 16.) In: A Magyar Szocialista Munkáspárt határozatai és dokumentumai 1956-1962. Bp., 1973. 275. p.
5
1002/1960. (1. 10.) számú Korm. határozat a 15 éves lakásfejlesztési tervről.
6
Előterjesztés az OT Kollégiumához az állami tulajdonban és tanácsi kezelésben lévő lakóépületek felújításának helyzetéről és további feladatairól. 1963.
7
Hörcher Ferencné: Lakásgazdálkodás, területpolitika. In: Társadalmi Szemle, 1994. 5. szám.
8
Ernst Gabriella: A lakásgazdaság államszocialista mutációja Magyarországon. Bp., 1990. 124. p.
9
1/1971. (II. 8.) Korm. számú rendelet 9.§.(3) bek.
10
3/1971. (II. 8.) Korm. számú rendelet a lakbérekről, továbbá az albérleti és ágybérleti díjakról.
11
2/1971. (II. 8.) Korm. számú rendelet a lakásépítési hozzájárulásról és a lakáshasználatba vételi díjról, továbbá a kedvezményekről.
12
1/1971. (II. 8.) Korm. számú rendelet 55.§. (1) bek.
13
Dr. Szittner Károly: A budapesti lakáshelyzet, a továbbfejlesztés lehetőségei (SZEKI, 1988.) c. kutatási résztanulmány.
14
Lakásépítés és megszűnés 1976-1988. (KSH, 1989) 10. p.
15
Uo.
16
Dr. Jeney György, A Fővárosi Tanács Lakásügyi Főosztályvezetőjének tájékoztatása szerint (1988. január 12. SZOT Iskola)
ANDREA ANTAL: Richtlinien der Wohnungspolitik in Ungarn nach dem 2. Weltkrieg
In ihrer umfassenden Studie geht die Autorin auf die Probleme des heimischen Wohnungsbaus, der Wahrung der Wohnungssubstanz, auf die Wohnungswirtschaft (Erhalt von Wohnungen, Wohnungstausch und -nutzung) sowie den Wandel ihrer Finanzpolitik, rechtliche sowie finanzielle Regelung in der Zeit von 1945 bis Ende der 80er Jahre ein bzw. verfolgt diesbezügliche sozial- und wirtschaftspolitische Zusammenhänge. In vorliegendem Abschnitt wird ein Überblick zur Gestaltung des Sektors von Mietwohnungen nach 1945 aufgrund von Parteibeschlüssen, Rechtsregelungen und Statistiken gegeben. Nach der Analyse der einzelnen Perioden stellt die Autorin fest, dass das Land die Schwelle von 1990 mit einem riesigen Renovierungsdefizit, einem trotz der Preiserhöhungen gedrückten Niveau, mit den die Marktpreise nicht wiederspiegelnden Mieten (ohne den Amortisationsanteil) überschritt, wobei der allmähliche Stop beim Bau staatlicher Mietwohnungen und die Verminderung von Dienstleistungen (mit der Übertragung der Hälfte der Renovierungskosten auf die Mieter) die Wohnungsprobleme weiter verschärften.
* A szerző 1995-től az Európa Intézet ösztöndíjasa, az ösztöndíjasok képviselője, az intézeti rendezvények szervezője. Jelen írás egy szélesebb kutatás első összegzésébő1 való.